Claudia Benassini Félix

Profesora de la Universidad Panamericana y la Universidad Simón Bolívar

Telecomunicaciones: la urgencia de legislar

El sábado primero de diciembre, en la lectura de su primer discurso como presidente, Enrique Peña Nieto dedicó unas líneas al sector de las telecomunicaciones: generar mayor competencia económica para que los mexicanos accedan a servicios de calidad y a mejores precios; una iniciativa para reconocer el acceso a la banda ancha como un derecho constitucional; la licitación de dos cadenas de televisión abierta y una serie de reformas para abrir la competencia en telefonía, servicios de datos, televisión y radio.2 El tema resurgió días más tarde en el marco de la firma del Pacto por México, ahora como una de las prioridades del gobierno en turno. Y si bien no hay claridad en cuanto a la fecha de presentación de la iniciativa, hasta el momento todo indica que podría ser durante la segunda mitad de este año. El asunto ha estado presente en las agendas informativas y académicas desde hace ya varios años. Con algunas diferencias, hay consenso en la urgencia de una legislación en el sector. El resto de este espacio se destinará a presentar un conjunto de argumentos- propuestas que pretenden apoyar la urgencia de una legislación en el sector de las telecomunicaciones.

La excesiva concentración

Diversos autores se han ocupado del tema; de hecho la revista etcétera ha destinado importantes espacios al debate sobre la concentración en las telecomunicaciones. No es necesario abundar mucho sobre el papel de Televisa y Televisión Azteca, así como de Telmex y Telcel en el sector. Más bien, cabe abonar en la pertinencia de contar con una Comisión Federal de Competencia (CFC) que haga las cosas como debe ser. No es posible que los últimos debates sobre el tema -la alianza Televisa-Iusacell y los casos de las empresas de Grupo Carso- hayan fallado a favor de los concesionarios bajo el argumento de que las decisiones tomadas “no propician la concentración”. Mucho se ha comentado que esto es producto de que la CFC “no tiene dientes” para actuar. Un argumento cada vez más estéril si lo incorporamos al escenario de las telecomunicaciones, a las docenas de voces sobre la concentración y su impacto en el sector y en la posición de las concesionarios. La CFC está dotada para actuar en estos casos; más bien se trata de un asunto de presión por parte de los actores participantes que conduce al meollo del asunto: no hay una legislación pertinente que fije límites a la concentración en el sector de las telecomunicaciones, y sí un órgano débil con comisionados igualmente débiles que han contribuido a este orden de cosas.

La banda que todos quieren

Hacia finales de la primera mitad de 2012 la decisión de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de rescatar la banda de 2.5 Ghz concesionada al grupo MVS de la familia Vargas ocupó grandes espacios en las agendas informativas, de opinión y académicas. A pesar de la manera en que se ventilaron los asuntos privados, al menos una parte de la opinión pública se manifestó a favor de que la familia Vargas conserve la concesión para -entre otros proyectos- poner en marcha el proyecto Internet para todos.3 Una vez pasado el momento de polarización, se presentaron las primeras opiniones que podrían incorporarse a un debate sobre el tema. La banda de 2.5 Ghz está subutilizada, de acuerdo con estudios realizados por la SCT. Este primer diagnóstico ha conducido a la propuesta de que se divida para propiciar la participación de diversos concesionarios. Si Peña Nieto es congruente con su propuesta la decisión sobre el tema debiera orientarse en ese sentido. Pero de acuerdo con una política en el sector, que incluya desde los posibles concesionarios hasta la prioridad que dé a los proyectos para participar en la licitación de la banda.4 Asimismo, desde la perspectiva desde la que estamos abordando el tema, el hecho de que la banda de 2.5 Ghz permanezca en manos de un grupo sería una muestra más de concentración en el sector de las telecomunicaciones.

Acceso a la banda ancha como derecho constitucional

Desde hace aproximadamente cuatro años, la proliferación de los llamados “teléfonos inteligentes” ha propiciado la saturación de la banda de 3G con sus consecuencias en los usuarios. Son frecuentes las quejas que enfrentan las empresas telefónicas y las televisoras que ofrecen servicios de triple play, sobre la deficiente calidad de los servicios, las constantes fallas en la señal y la obligación de pagar la cuota mensual para no ser penalizados con el recorte del servicio. A mediados del año pasado, el avance tecnológico5 ha obligado a los concesionarios al desarrollo y puesta en funcionamiento de la banda 4G, aunque el resultado no ha sido mejor. Los costos se incrementan periódicamente -casi a la par de las quejas- y el servicio no mejora de manera sensible. Un síntoma de la falta de competencia en el sector, que propicia servicios deficientes y mediocres; y quienes han incursionado en diversas telefónicas no encuentran un mejor servicio. Un siguiente argumento para legislar en materia de concentración en este sector, que tiene repercusiones no solo en la telefonía e Internet, sino también en el servicio de datos.

En este contexto, la propuesta de Peña Nieto de elevar a derecho constitucional el acceso a la banda ancha no estaría exento de estas primeras complicaciones. Pero quizá la más importante es que para poner el servicio a disposición de todos los mexicanos como han señalado los expertos, sería necesario que quienes en estos momentos ostentan las concesiones las abran a la oferta de otros servicios y empresas, y no solamente para sus productos. Adicionalmente, para alcanzar este propósito es necesario contar con un presupuesto que garantice el acceso a todos los sectores, así como la elaboración de políticas públicas que permitan la inversión en el sector y propicien la competencia. Quizá es por esto que este escenario, reducido muy apretadamente en este texto, conduce a la idea de que -de consolidarse como parte del proyecto de Peña Nieto-, será viable hacia 2018 y no antes. En vía de mientras, propiciar la inversión, fomentar la competencia y elaborar planes tarifarios que permitan el acceso creciente a la red a costos competitivos para el usuario.6

El incremento de la competencia

Del discurso de Peña Nieto se deduce que la apertura de la competencia se abre al menos en tres ejes. El primero, la licitación de dos canales de televisión abierta con el propósito de incrementar la participación en el medio. Aunque no anunció la fecha en que se abriría la convocatoria, es posible que se haga al menos hacia finales de año: el momento en que la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) consideró como el apropiado -según los tiempos- para esta convocatoria en el momento en que fue planteada por el entonces presidente Calderón. Sobre el tema ya se han hecho varias observaciones. Cabe reiterar la importancia del establecimiento de una normatividad que oriente los objetivos y funcionamiento del medio en general y, en este marco, la apertura a la competencia. Adicionalmente, se necesita algo más que buena voluntad para atraer inversionistas a un mercado cuyos ingresos -sobre todo dependientes de la publicidad- está repartido en partes desiguales entre Televisa y Televisión Azteca: 70% y 30% respectivamente. En otras palabras, la normatividad del medio deberá garantizar los mecanismos para la recuperación de la inversión y la participación en el pastel publicitario o en otros espacios económicos igualmente redituables. En este contexto, ya hay quienes se adelantan y predicen que el título de concesión de Telmex será modificado y que, por fin, Carlos Slim podrá ofrecer televisión y competir en el campo del triple play. No veo ninguna razón por la que debiera recibir un trato especial, sobre todo si la competencia ofrece iguales o mejores resultados, siempre y cuando la legislación no se diseñe para favorecer a unos sobre otros.

El segundo eje de competencia está en la radiodifusión. Nuevamente nos enfrentamos a la ausencia de una legislación en el medio que propicie la competencia y atraiga a nuevos inversionistas. Como es sabido, el proceso de digitalización de la radio traerá consigo la compresión de las señales con la consecuente disponibilidad de espacios en la banda. En otras palabras, habrá espacio para competir, incluso una vez que los concesionarios se hayan repartido las señales que les corresponde por la migración digital de la radio. No obstante, además de los estímulos a la inversión y las consideraciones hechas a propósito de la radio, queda un pendiente, incluso previo a la digitalización: ¿qué hacer con las estaciones de Amplitud Modulada (AM), desde hace varios años condenadas a la desaparición por falta de inversión financiera y tecnológica? En las reuniones anuales con los concesionarios, el presidente en turno -primero Vicente Fox, luego Felipe Calderón- ofrecieron las famosas combos, es decir, la posibilidad de transmitir la misma programación en AM y en Frecuencia Modulada (FM). Un proceso en el que se ha avanzado muy poco y sobre el que será necesario trabajar para facilitar el otorgamiento de dichas combos, antes de que las estaciones de AM mantengan sobre sí la amenaza de desaparecer por falta de ingresos para su sostenimiento.

El tercer eje está en la apertura de la competencia en telefonía y manejo de datos. No falta quien argumenta que durante la última década se han incrementado el número de concesionarios de telefonía fija y móvil. Cierto, pero la competencia es asimétrica: Telmex es la única empresa que tiene interconexión con todo el país; el resto debe pagarle una cuota para seleccionar los puntos estratégicos -a falta de presupuesto para cubrir todo el país- o invertir en su propia infraestructura. De nueva cuenta, es necesario legislar sobre los términos para establecer criterios de competencia que no se traduzcan en contratos leoninos o en inversiones estériles. Una legislación que garantice la recuperación de la inversión y la participación en el sector con un servicio competitivo. Después de todo, gran parte de las denuncias a las telefónicas, ya manejadas en apartados previos, tienen que ver con la falta de competencia que permita a los usuarios elegir un servicio acorde con sus necesidades y su presupuesto, pero que también ofrezca lo que hasta ahora solo está garantizado por las grandes empresas que monopolizan el sector de la telefonía: la interconexión a nivel nacional.

Televisión digital: ¿en la ruta hacia el apagón analógico?

Hace aproximadamente dos años el entonces presidente Calderón hizo pública la decisión de adelantar tres años el apagón analógico, programado ahora para 2015. Todavía no se saben los motivos que orientaron esta decisión que a todas luces aparece como improvisada y sin haber pasado por una consulta previa. El hecho es que desde el anuncio se han levantado diversas voces a favor y en contra de la decisión. Las últimas se han incrementado durante los últimos meses: ¿estará lista la infraestructura, el medio y las audiencias7 para la decisión? Hasta el momento, se ha decidido que Tijuana será la ciudad en la que se inicie el proceso o, lo que es igual, que el apagón analógico será gradual. En este contexto, mientras continúan sumándose las voces al escepticismo de las fechas, se mantiene también un vacío legal sobre cómo funcionará la televisión digital en México, cómo se distribuirán las señales y, aunque muchos le confieren poca importancia, cuáles serán las características de los contenidos. Si nos atenemos a los tiempos, quizá todavía es momento de diseñar políticas públicas en la materia que, además de tomar decisiones sobre el reparto del espacio radioeléctrico y la presencia de nuevos competidores, tomen en cuenta la pertinencia de hacer algo en materia de contenidos. Y no se trata de dar un giro radical sino de, al menos, discutir las características y la calidad de la producción televisiva.

Epílogo provisional: hacia la construcción de una agenda en materia de telecomunicaciones.

Hasta aquí una serie de argumentos sobre la urgencia de legislar en materia de telecomunicaciones. Todavía hay mucho que decir sobre el futuro de los medios públicos, sobre todo los sistemas regionales y las radios comunitarias, que deben incluirse en el paquete legislativo. La autonomía a la Cofetel es fundamental para la toma de decisiones en el sector, siempre y cuando dicha autonomía esté reglamentada. Sobra decir que una legislación en la materia debe prescindir de los retratos hablados, para no caer en la tentación de otorgar una concesión a Carlos Slim únicamente porque hace años que la ha solicitado (y porque es el hombre más rico del mundo…). Y, más importante, la legislación en materia de telecomunicaciones debiera tener presente el bien común de la sociedad que no está peleado con los intereses empresariales, siempre y cuando la competencia sea en igualdad de circunstancias. Si Peña Nieto ha tomado en serio la propuesta, tiene frente a sí una tarea que supone un ejercicio de mediaciones entre todas las partes interesadas para conciliar una legislación. Las dudas quedan en el aire: primero, si tendremos una legislación en telecomunicaciones. Segundo, si estarán presentes los actores citados -y los que faltan- y si el resultado se encaminará hacia un mejor escenario en el sector. Finalmente, habrá que ver si la promesa se concreta y cómo se van administrando las correlaciones de fuerzas para llegar a una propuesta en forma. Por éstas razones y las que se han quedado en el tintero será importante dar seguimiento al proceso.

Notas:

1 Profesora de la Universidad La Salle.

2 La información se obtuvo de la columna “Estrictamente Personal” de Raymundo Riva Palacio, publicada en el periódico digital Eje Central el lunes 21 de junio de 2013. http://www.ejecentral.com.mx/los-demonios-de-pena-nieto/

3 En sociedad con las empresas Intel y Clearhouse.

4 Buena parte de quienes se manifiestan a favor de que la banda permanezca en manos de la familia Vargas lo hacen con objetivos encubiertos. Cabe citar el apoyo de Carlos Slim a una empresa con la que se ha asociado para participar en el proyecto Dish de televisión de paga.

5 De hecho, la llegada del iPhone5 a México planteó la necesidad de que estuviese conectado a la banda 4G para su mejor aprovechamiento.

6 En este contexto, es deseable que se mantenga la política de dotar de WiFi a un número creciente de espacios públicos, como ha sucedido hasta el momento. Sería igualmente deseable que el servicio gratuito estuviera disponible en edificios, por lo menos de dependencias gubernamentales.

7 Recordemos que para acceder a la señal digital es necesario adquirir un equipo que en este momento oscila entre los 60 y los 100 mil pesos. Aun cuando en dos años los costos disminuyeran, quizá no sería suficiente para que la nueva televisión esté a disposición de las mayorías.

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