Fernando Butler Silva

Regulación internacional del must carry

Las obligaciones del must carry fueron introducidas originalmente en la regulación para garantizar que las redes de radiodifusión transmitieran la señal de canales que eran considerados de interés público, lo cual resultaba importante sobre todo para las redes análogas con limitada capacidad.

El primer país que estableció este tipo de regulación en su modalidad de obligación de transmisión de señales de radiodifusores locales fue Estados Unidos, donde el Congreso emitió la Telecommunications Act de 1992. La regulación del must carry que estableció la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC), agencia reguladora de las telecomunicaciones y la radiodifusión en dicho país, fue ratificada por su Suprema Corte de Justicia en 1997.

El problema que se buscaba solucionar en EU era que, si bien los operadores de cable transmitían las señales de las filiales locales de las grandes cadenas de televisión, no lo hacían con las estaciones independientes o afiliadas a cadenas pequeñas, por considerar que la programación regional de éstas no era atractiva para los usuarios. Asimismo, había un fuerte problema de incentivos debido a que muchos operadores de cable eran propietarios de sus canales, por lo que tenían incentivos para reemplazar los canales locales por programación producida por sus empresas, sobre todo en sistemas de cable con ancho de banda disponible limitado para canales.

Al respecto, los canales locales argumentaron que, al bloquear su acceso a este segmento creciente de la audiencia local, los sistemas de cable amenazaban la viabilidad de la televisión abierta, misma que era un bien público valioso, y sesgaban la competencia por los ingresos publicitarios. Asimismo, algunas televisoras regionales afiliadas a las grandes cadenas nacionales temían que las no regionales afiliadas pudieran negociar el suministro de su programación a servicios de cable locales para expandir su mercado de publicidad, reduciendo su audiencia y produciendo los mismos efectos nocivos sobre la televisión abierta local.

A pesar de los argumentos de los cableros de que el must carry impondría una restricción regulatoria indebida en su capacidad de seleccionar la programación más atractiva a sus audiencias, las reglas actuales fueron introducidas en 1992 y la Corte las ratificó, rechazando los argumentos de la industria y afirmando que los operadores de cable debían ser regulados, debido a que funcionaban como un monopolio verticalmente integrado, por lo que se debía impedir que utilizaran su poder de mercado en cable para llevar a cabo conductas anticompetitivas en otros mercados.

Con base en lo anterior, y considerando las grandes diferencias de capacidad entre los sistemas de cable en EU, el must carry de la FCC establece que:

a) En lo que respecta a las obligaciones de transmisión de canales locales educativos NCE, éstas varían dependiendo de la capacidad del sistema de cable: (1) un sistema de cable con 12 canales disponibles o menos, debe transmitir un canal de este tipo; (2) un sistema con capacidad de 12 a 36 canales disponibles, debe transmitir al menos uno y no más de tres canales locales educativos NCE, y (3) en caso de que el sistema tenga más de 36 canales disponibles, debe trasmitir todos los canales NCE que lo soliciten, pero en cualquier caso deberá transmitir al menos tres de estas señales. Sin embargo, no se obligará a un sistema de cable con más de 36 canales a transmitir la señal de una estación de televisión local NCE adicional cuya programación sustancialmente duplique la programación de otra estación que sea transmitida por el sistema.

b) En lo que respecta a la transmisión de señales de estaciones locales comerciales, se establece que: (1) un sistema de cable que tenga 12 o menos canales disponibles, debe transmitir la señal de al menos tres estaciones de televisión local comerciales designadas, excepto cuando dicho sistema tenga 300 o menos suscriptores; (2) un sistema de cable con más de 12 canales activados disponibles, debe transmitir las señales de estaciones de televisión local comercial que lo soliciten hasta un tercio del número total de canales activados disponibles del sistema; (3) si no existen suficientes estaciones de televisión local comercial para satisfacer las condiciones (1) y (2), un sistema de cable con 35 o menos canales activados disponibles deberá, si existen dichos canales, transmitir la señal de una estación de televisión designada como de baja potencia de transmisión, y un sistema de cable con más de 35 canales activados disponibles deberá transmitir la señal de dos estaciones de televisión designadas de baja potencia; (4) en caso de que exista un número de estaciones locales de televisión comercial superior al número máximo de señales que un operador de cable debe transmitir bajo las condiciones (1) y (2), el operador de cable seleccionará a discreción, bajo ciertas condiciones, las estaciones que retransmitirá en su sistema de cable; (5) no se obligará a que un operador de cable transmita la señal de cualquier estación local de televisión comercial que duplique sustancialmente la señal de otra estación local de televisión comercial cuya señal sea transmitida por el sistema de cable, tampoco deberá transmitir la señal de una estación local de televisión comercial afiliada a una cadena de radiodifusión, y (6) una estación de televisión comercial que sea transmitida por un sistema de cable para cumplir los requisitos establecidos en esta sección, que posteriormente elija la opción de convenio consentimiento para retransmisión, deberá continuar siendo retransmitida hasta la fecha en que entre en vigencia dicho consentimiento.

c) En lo que respecta a las obligaciones de transmisión de canales públicos, educativos o gubernamentales (PEG), se estipula que un operador de cable que esté obligado a transmitir más de una señal de una estación de baja potencia de transmisión, o de una estación de televisión local NCE, puede cumplir con el must carry transmitiendo un canal PEG que no haya utilizado con anterioridad.

d) Las disposiciones respecto de la disponibilidad de señales obligan a: (1) que las estaciones locales de televisión comercial que sean transmitidas para cumplir los requisitos establecidos en esta sección, sean puestas a disposición de todos los suscriptores del sistema de cable; dichas señales deberán ser visibles a través del cable en todos los receptores de televisión de un suscriptor que esté conectado a un sistema de cable por un operador de cable, y (2) que las señales de las estaciones locales de televisión designadas NCE transmitidas para satisfacer las obligaciones establecidas en esta sección a los operadores de cable, estén disponibles a todo suscriptor como parte del paquete de canales de más bajo precio que incluya la retransmisión de señales de televisoras locales comerciales.

e) La transmisión de señales de televisión adicionales en los sistemas de cable será a discreción del operador, en la medida que se satisfagan las reglas de consentimiento para retransmisión; un sistema de cable también podrá transmitir los servicios adicionales contenidos en la señal de televisión transmitida.

f) Los operadores de Direct Broadcast Satellite (transmisiones de televisión satelital para recepción en viviendas, o Direct to home) están obligados a transmitir las señales de todas las estaciones locales, en cualquier región que operen, una vez que decidan transmitir las señales de una estación local.

Existen excepciones al must carry, por ejemplo, éste sólo aplica si la estación local NCE desea ser transmitida y dichas emisoras están autorizadas a demandar un pago a los operadores de cable, a negociar acuerdos privados para el transporte de sus señales o a revocar el acuerdo con el operador de cable. El must carry es un derecho otorgado a las estaciones de televisión, no a las compañías de cable. Una compañía de cable no puede utilizar el must carry para demandar el derecho a transmitir la señal de una estación de televisión en contra de la voluntad de ésta.

Asimismo, una emisora no será distribuida bajo el must carry hasta que transcurra un periodo de tiempo determinado después de que haya puesto a disposición del dispositivo maestro para recibir las señales de televisión para procesamiento y distribución del sistema de cable o satelital. Adicionalmente, la deberá pagar por el alquiler de las líneas arrendadas para alcanzar algunos operadores de cable. Por otro lado, no es obligatorio ni la retransmisión de señales de televisión extranjera ni de la mayoría de las estaciones con baja potencia de transmisión.

Después de su surgimiento en EU, las obligaciones del must carry han sido adoptadas para regular la industria de la radiodifusión. No obstante, la creciente capacidad de ancho de banda en las redes digitales y la creciente competencia entre las diferentes redes de radiodifusión, han levantado dudas sobre la relevancia de éstas no sólo para las redes digitales, sino incluso para las analógicas.

Sin embargo, con la finalidad tanto de aumentar la competencia como de acrecentar el grado de pluralismo y la diversidad cultural de los contenidos audiovisuales a disposición de las audiencias, muchos países consideran útil el must carry. La mayoría de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aplica alguna forma de must carry, generalmente a infraestructuras de transmisión que atraen un porcentaje significativo de la audiencia. Los canales favorecidos por dichas obligaciones incluyen tanto canales locales, como regionales y de servicio público.

En Canadá, por ejemplo, existen fuertes regulaciones de must carry, dependiendo del número de suscriptores del sistema de cable. Los canales de cable deben dar prioridad a la transmisión de programación canadiense, particularmente a las estaciones locales, regionales y nacionales, como la Canadian Broadcasting Corporation, y están obligados a transmitir el canal del Parlamento y el Canadian Public Affairs Channel.

Asimismo, las Directrices Europeas de Radiodifusión proponen el establecimiento, por causas de interés público, de obligaciones razonables de transmisión de determinados canales o de contenidos de radio y televisión. Estas obligaciones aplican para todos los operadores de redes que distribuyen programas de radio o televisión al público que cuentan con una audiencia significativa.

El must carry en Europa es diferente al de Estados Unidos, pues mientras que en EU no inciden en el área de contenidos, en Europa se observa una tendencia a reconocer y respetar la cultura y las manifestaciones regionales, y por ello se enfoca fundamentalmente a requerimientos en materia de contenido social, cultural y regional, entre otros.

En Alemania existen fuertes regulaciones regionales para la televisión por cable, que aplican tanto a los canales públicos como a los comerciales; en Austria, se establece la obligación de que los operadores de cable transmitan los programas de estaciones públicas de radio y televisión públicas y los programas de TV de la cadenas privadas nacionales de televisión, y en España, se establece que un porcentaje de canales con contenido en español deben pertenecer a operadores independientes.

Puede afirmarse que el must carry ha propiciado el desarrollo de la competencia y la libre concurrencia entre los diferentes tipos de televisoras en los mercados donde se aplica, aumentando el bienestar de los consumidores, al ofrecerles un mayor número de alternativas y diversidad de contenidos, y dinamizando el mercado, al incentivar el desarrollo de contenidos televisivos y publicitarios.

Las tendencias actuales en materia de must carry apuntan al fomento de la pluralidad de contenidos y al respeto al derecho a la información, elementos indispensables de una sociedad democrática.

En México, la Cofeco ha señalado que la gran audiencia de las señales de televisión abierta de Televisa y TV Azteca las convierte en los medios indispensables para los anunciantes, y a sus contenidos audiovisuales en insumos necesarios para el desarrollo de los operadores independientes de televisión restringida.

Actualmente, la Cofeco cuenta con facultades para establecer condiciones en casos de concentraciones que se encuentren bajo su revisión y está facultada para investigar y sancionar prácticas monopólicas en áreas económicas, como las telecomunicaciones y la radiodifusión. Asimismo, tiene facultades para resolver los casos en que existan prácticas monopólicas en la venta, distribución o comercialización de programación para la televisión restringida, incluyendo aquella que sea radiodifundida.

Por lo anterior, es factible que ante una negativa de un operador de cable con poder sustancial de mercado a transmitir la señal de un canal de televisión abierta, se pudiera sancionar al agente económico responsable, obligándolo a trasmitir dicha señal. Asimismo, se le podrían imponer el must carry en materia de transmisión de contenidos.

Por otro lado, la SCT tiene la facultad de establecer los términos y condiciones bajo los cuales los concesionarios y permisionarios tendrán acceso a la programación, a fin de evitar prácticas anticompetitivas y garantizar el desarrollo de la competencia.

Sin embargo, dada la elevada concentración que registra el mercado mexicano de radiodifusión, la regulación vigente no asegura que, en todos los casos, los operadores de televisión abierta tengan acceso a transmitir sus señales en los sistemas de cable o que cualquier operador, de cualquier infraestructura, acceda a transmitir programas o contenidos de algún operador de alguna estación cultural, oficial u educativa, sin que medie alguna disputa o investigación de por medio. La falta de disposiciones en este rubro ya ha producido el retiro de la transmisión de ciertos canales, como fue el caso de los canales de Disney Channel y Jetix, que quedaron fuera de la programación de los sistemas de Cablevisión y Sky en diciembre de 2006

Por ello, la Cofeco ha señalado que México debe incluir el must carry en nuevos marcos regulatorios aplicables a la industria de la televisión, para fomentar la competencia y la libre concurrencia, imponiendo este tipo de obligaciones tanto en materia de transmisión de señales como de contenidos, afirmando que: “… la posición de las señales de televisión abierta puede resultar afectada en caso de no contar con acceso a los sistemas de televisión restringida que les permita formar parte de las opciones para todas las audiencias, independientemente del medio de transmisión utilizado y sin necesidad de duplicar las instalaciones de los hogares.”

Lo anterior sugiere las posibles ventajas de incluir el must carry en la legislación de radiodifusión mexicana, al afirmar que: “Las regulaciones en materia de acceso a las señales de video en México se refieren a la autorización legal para prestar servicios audiovisuales y las condiciones técnicas en las que debe ocurrir. Sin embargo, no se han adoptado regulaciones adecuadas para garantizar el acceso de los proveedores de señales de televisión abierta a las redes de televisión restringida”

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