Joyeria de plata mexicana para cautivar

Diego de la Mora Maurer

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Investigador de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.

Publicidad oficial, los fracasos

La publicidad comercial tiene un objetivo muy concreto: promover el consumo de un bien o servicio. Sus mensajes se dirigen a un consumidor al que se trata de convencer. La lógica es comercial y se buscan beneficios puramente mercantiles. En el caso de la publicidad oficial la perspectiva es distinta: el Estado no se dirige a un consumidor sino a un ciudadano. El gobierno no vende un producto o un servicio; busca informar y educar a ciudadanos. En otras palabras: “La comunicación gubernamental en las sociedades democráticas se funda en el derecho de los ciudadanos a ser informados y en el deber del gobierno de transparentar su acción y rendir cuentas”.1

Un buen funcionamiento de la publicidad oficial permite cumplir el derecho al acceso a la información, fortalece la libertad de expresión y la pluralidad del debate democrático. Sin embargo, cuando se abusa de la publicidad oficial se transforma en una herramienta de censura sutil o indirecta.2 Para impedir estos abusos es imprescindible la existencia e implementación de una normatividad que garantice su buen uso: tal como el ejercicio de un verdadero control sobre los procesos de realización y distribución de esta publicidad y la posibilidad de sancionar los abusos.

Constelación de normas secundarias

En México no existe una ley que regule la publicidad oficial, lo que sí ocurre en otros países como Canada, Perú y España. En cambio, existe una multitud de normas de distinta naturaleza jurídica que delimitan un marco normativo incompleto. La necesidad de establecer criterios claros para la producción, asignación, contratación y control de la publicidad oficial surgió hace menos de 20 años. En diciembre de 1992, el secretario de Gobernación del presidente Salinas publicó los primeros lineamientos para la aplicación de los recursos federales destinados a la publicidad y difusión, y en general a las actividades de comunicación social los cuales acotaban y prohibían prácticas comunes en la relación entre medios de comunicación y gobierno. Por ejemplo, el artículo ocho de dichos lineamientos proscribe sufragar los viajes de los periodistas.3 En el artículo nueve se limitan los gastos en comunicación social.4 Estos lineamientos son el primer intento específico de regulación y el único durante los siguientes ocho años. Habrá que esperar los años 2000 para que el tema recobrara importancia.

El 31 de enero de 2000, se publicaron nuevos lineamientos para el Ejercicio Fiscal 2000. A partir de esa fecha, cada año en el mes de diciembre, la Secretaría de Gobernación publica lineamientos en los que dicta las reglas que rigen los procesos de comunicación social para el siguiente año.5 Año tras año, estos lineamientos se van haciendo más específicos y delimitan la gestión de las campañas de comunicación, creando nuevos candados. Por ejemplo, a partir de 2003, en el mes de enero cada entidad y dependencia debe entregar su estrategia y programa anuales de comunicación social para que sean aprobados por la Segob. Otro ejemplo es la prohibición, en 2008, de la compra de esquelas.6

Sin embargo, a pesar de que los lineamientos acotan cada vez más las posibles desviaciones de los objetivos de la publicidad oficial, su naturaleza jurídica secundaria obstaculiza y debilita la implementación de estas obligaciones: “[los lineamientos] pueden ser reformados, adicionados o abrogados discrecionalmente por los órganos del Ejecutivo Federal que las acordaron […] y no introducen sanciones a las conductas contrarias a las previstas”.7 Además, estos no hacen ningún señalamiento sobre la cantidad y el destino de los recursos que se invierten. A pesar de que las campañas de comunicación están más reguladas y las relaciones entre las distintas dependencias y Gobernación son cada vez más ordenadas, los cambios en los lineamientos han derivado en un proceso cada vez más burocrático, lleno de planes y formatos, que no han limitado la discrecionalidad al momento de contratar a los medios para emitir sus mensajes.

Otro intento por regular la publicidad es a través del Presupuesto de Egresos de la Federación. Las referencias a la comunicación social y publicidad del gobierno aparecen, por primera vez, en el artículo 41 del PEF 1999. A partir de esa fecha, la publicidad oficial es abordada en el articulado de cada uno de los decretos de presupuesto, donde se regula el uso de los tiempos oficiales, las posibilidades que existen para reasignar y modificar los presupuestos, y los mecanismos para informar sobre el uso de los recursos. Sin embargo, aunque el presupuesto tiene valor de decreto, su validez es por un año. Esta caducidad es un vector de incertidumbre y no permite abonar a la construcción de un marco normativo más fuerte.

A pesar de la creación de diversas normas para acotar los criterios de producción, asignación, contratación y control de la publicidad oficial, los hechos tienden a confirmar la permanencia de viejas prácticas y el fracaso del Estado para hacer que se respeten las reglas. ¿Qué pensar de la disposición presente en casi todos los lineamientos y presupuestos de prohibir los traspasos de recursos de otras partidas a la partida de Servicios de Comunicación Social y Publicidad, cuando se conoce las diferencias abismales entre lo presupuestado y lo gastado en este concepto durante estos últimos años? ¿Qué pensar de las obligaciones de austeridad y racionalidad en el gasto cuando se conoce los impresionantes aumentos de los recursos asignados a comunicación social? El aumento de los recursos destinados a Comunicación Social y Publicidad respecto a lo que se gastó en el último año de gobierno de Vicente Fox es de 501%, de 145% con respecto a lo que se había presupuestado para 2009 (2,919 millones de pesos) y de 49% respecto a lo que se gastó durante 2008.

Cuando las normas secundarias son insuficientes se hace más apremiante la existencia de una ley. Durante los últimos 10 años, se hicieron reformas que abordaron de manera indirecta la regulación de la publicidad oficial, entre las que destaca la reforma al artículo 134 de la Constitución que regula el contenido de la publicidad oficial pero solamente en contexto electoral. Esta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, entre otras cosas, “impide la publicidad gubernamental durante las campañas y establece el carácter institucional de dicha propaganda, impidiendo la personalización de la misma”,8 además de hacer obligatorio que la propaganda de los partidos políticos sea contratada a través del IFE. Esta disposición constitucional representa un valioso avance para prohibir el uso de la publicidad oficial con fines electorales y de autopromoción. Sin embargo, la autoridad del IFE ha encontrado muchos obstáculos al tratar de hacer respetar esta disposición. Un ejemplo más reciente implicó a los senadores, quienes difundieron imágenes a pesar de la prohibición y no fueron sancionados.9

La sucesión de intentos insuficientes o fallidos subraya la debilidad del marco normativo en materia. El escenario es tan grave y las triquiñuelas para saltarse las leyes tan recurrentes, que algunos expertos sugieren acabar con la publicidad oficial. Sin llegar a decisiones tan drásticas, se puede pensar que el problema no ha sido atendido de manera correcta. La urgencia de legislar en la materia se hace patente en la presentación de varias iniciativas. Desde 2002, diversos partidos políticos (el PRD, el PT, el PRI y Nueva Alianza) presentaron, cada uno en su momento, siete iniciativas. Sin embargo, ningún intento ha logrado concretarse; todos se perdieron en el limbo del Congreso. Hoy, mas que nunca, se necesita una ley general que abarque todos los aspectos de la publicidad oficial como son la transparencia presupuestaria, la supervisión de los contenidos o los criterios de repartición, entre otros. Urge pensar en la creación de un órgano regulador, descentralizado, compuesto por peritos en comunicación y dotado de un verdadero poder de sanción

Notas:

1 Rubén Aguilar, “Bases de la comunicación gubernamental”, etcétera, enero 2008

2 “La censura sutil o indirecta es la utilización abusiva que hace el gobierno de sus facultades financieras y regulatorias sobre los medios y que interfiere con la libertad de expresión y la independencia editorial de los medios de comunicación y periodistas”. El precio del silencio. Abuso de publicidad oficial y otras formas de censura indirecta en América Latina. http://www.proacceso. cl/files/El%20Precio%20del%20Silencio.pdf

3 En los viajes internacionales de los servidores públicos de las dependencias y entidades, por ningún concepto podrán efectuarse erogaciones para sufragar los gastos de reporteros y periodistas, los que en su caso deberán correr a cargo de los medios de comunicación correspondientes.

4 A las partidas 3601, 3602, 3603 y la 3605 a que se refiere el lineamiento primero, por ningún motivo podrán efectuarse traspasos o transferencias de recurso de otras partidas

5 Existe la posibilidad de que no se publique nada. En este caso,los lineamientos del año anterior quedan vigentes.

6 Segob acota compra de espacios publicitarios http://www.eluniversal.com.mx/nacion/156702.html

7 Ernesto Villanueva. Publicidad Oficial, transparencia y equidad, capítulo cuarto. 2a. Edición, 2010

8 Lorenzo Córdova Vianello, “Alcances de la reforma electoral”, El Universal, 25 de septiembre de 2007, disponible en línea: www.eluniversal.com.mx, (consultado en junio de 2008)

9 El Senado publicó una serie de inserciones pagadas en diversas revistas y difundió spots de televisión con fotografías e imágenes de los coordinadores del PAN, del PRI, del PRD, Carlos Navarrete, y del PT, así como del presidente de la Comisión de Defensa Nacional. Reforma, sección nacional, 09 de mayo del 2010.

Nota: El lector puede consultar más datos sobre el gasto en comunicación social del gobierno federal en etcetera.com.mx

“Algo más importante que la (construcción) de carreteras es la promoción de la imagen de México. Y esta vez, amigos y amigas, no sólo se trata de poner muchas playas y muchas pirámides en medios de comunicación de algunos lugares del mundo, no”

Presidente de México, Felipe Calderón, El Norte, 15 de junio.

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