Edison Lanza

Asesor lega de la asociación de la prensa de Uruguaya.

Por una política democrática de comunicación

El uso del espacio público está pautado por reglas y convenciones que, por la fuerza o por la negociación, acuerdan todos o algunos de los actores que participan en éste. Es cierto que la apropiación o el uso de ese espacio de entretenimiento, de información, de debate -sea la plaza pública, la imprenta, o finalmente la televisión-, ha sido y es una tentación tanto de los poderes estatales, como de los privados o fácticos.

Desde la aparición de la imprenta como medio masivo de comunicación (Siglo XVI), la Iglesia, los monarcas y hasta los Parlamentos, han pretendido controlar el “imprimatur”, que permitía aplicar la censura previa y regular qué información y qué clase de ideas podían circular en el espacio público. Nuestra región es rica y hasta bizarra en la creación de mecanismos de control y de censura indirecta a través del Estado; así como en la creación de privilegios comunicacionales a favor de determinados grupos económicos o vinculados con el poder.

Por eso tenemos que dejar de ver a la regulación sobre medios audiovisuales como una reglamentación meramente comercial. Tenemos que estar conscientes, que de esta discusión depende si estamos garantizando el espacio democrático por excelencia, al que no todos pueden concurrir por medios propios, porque las limitaciones del espectro lo vuelven un espacio mediado.

El espacio audiovisual mediático es, además, el sector de desarrollo más dinámico y vertiginoso del siglo XXI. Es por excelencia el lugar dónde las grandes masas humanas reproducen modelos, se informan, se entretienen y se educan. Por ello es clave garantizar en ese espacio la pluralidad, la diversidad y reglas de juego claras para permitir y garantizar un ejercicio pleno de la libertad de expresión y el derecho a la información de las personas.

Tenemos aquí un papel clave para la sociedad civil. En la definición de políticas públicas para los medios de comunicación audiovisuales históricamente han participado, mayoritariamente, dos fuerzas o actores que tienen que ver con el negocio y sus proyecciones: el Estado y los empresarios.

Hay un tercer actor que en general ha estado ausente: “la ciudadanía en general, la sociedad civil, que no se ha sentado nunca a la mesa de negociación”.1

Esto no es un dato menor cuando hablamos de un tema que históricamente determina el resultado de una ecuación compleja: medios, poder y democracia. Hoy no es el momento de hablar de diagnósticos, pero muchos de quienes estamos aquí presentes hemos denunciado históricamente “los arreglos” entre el poder y los medios, la mayor parte de las veces debajo de la mesa. Hay facturas para pasarle a los medios, a todos los gobiernos y en particular a la democracia -que es lo que todos queremos preservar.

Definir una política democrática de comunicación con la participación del Estado, de las empresas y la sociedad civil es una prioridad y un logro en sí mismo.

El desarrollo de nuevos marcos regulatorios de servicios audiovisuales requieren de una mesa más amplia que la que hemos tenido hasta ahora, así como una dosis importante de transparencia. Requiere de información proactiva del Estado y de los actores claves del proceso. La sociedad civil entonces puede jugar en esta discusión un papel clave, representando de algún modo a distintos sectores ciudadanos en un debate central para la democracia.

Si hablamos de reformas en el campo de la comunicación y el derecho a la información, en Uruguay hay experiencias anteriores que pueden cimentar este camino. Es preciso recordar tres experiencias acotadas, pero exitosas en el campo de las políticas públicas de comunicación, la libertad de expresión y derecho a la información: 1) La coalición por la Ley de Servicio de Radiodifusión Comunitaria; 2) el Grupo de Acceso a la Información Pública (GAIP) que redactó y trabajó en lo que finalmente sería la primera ley de Derecho de Acceso a la Información Pública; y 3) la Comisión de Trabajo para impulsar las modificaciones en la Ley de Prensa y los delitos de Comunicación.

Todas estas experiencias culminaron con reformas legales que cambiaron sustancialmente el escenario y las reglas de juego en materia de comunicación, libertad de expresión y derecho a la información.

Objetivos y principios para una nueva ley

Con el objetivo de incidir en el debate sobre una nueva ley de medios audiovisuales, es indispensable que la sociedad civil logre un acuerdo en los principios sobre los que debería trabajar esta coalición.

Una ley de medios incluye aspectos sectoriales, pero requiere un abordaje integral, un sentido claro, en cuanto toda ley que busque garantizar la libertad de expresión y el derecho a la información, al tiempo de promover otros derechos y valores, supone un grado de intervención estatal.

El 2009 fue un año fermental para el futuro de las regulaciones sobre radiodifusión en América Latina y el Caribe. Sin duda, persiste un núcleo de problemas (concentración, exclusión del sector comunitario en algunos países, criminalización de la comunicación no autorizada, ataques a la libertad de expresión, etcétera), cuya remoción es central para el desarrollo de sistemas de comunicación audiovisual plurales, diversos y que garanticen el pleno ejercicio de la libertad de expresión.

No obstante, y esto constituye la principal novedad en el concierto regional, los Congresos de distintas naciones comenzaron a discutir, y en algún caso ya aprobaron (como ocurrió en Argentina), leyes referidas a la administración de los servicios audiovisuales que, siempre que respeten los estándares de libertad de expresión, están delineando un camino a transitar en materia de administración del espectro, reconocimiento de la diversidad de sectores y contenidos, y limitación a la concentración de frecuencias y espectro.

El ejemplo más trascendente en el campo de las nuevas regulaciones se produjo en Argentina con la aprobación en el Congreso de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Por los principios que incorpora en la administración del espectro, el contexto en el que se aprobó y los intereses concentrados que debió enfrentar, esta normativa constituye un avance sustancial en la región, a la vez que -buena parte de sus disposiciones- son un buen punto de partida para el desarrollo de nuevos marcos regulatorios que garanticen los estándares internacionales de libertad de expresión, diversidad y pluralismo.

Si hablamos de Uruguay, hoy paradójicamente conviven dos realidades. Si hablamos del sector de medios comerciales, e incluso en el sector público, la regla es la ausencia de regulación en materia de radiodifusión; un amplio campo para la discrecionalidad y la inexistencia de garantías para la protección de la diversidad y la pluralidad. La ley existente está basada en la doctrina de la seguridad nacional que inspiró a la dictadura militar. En esa época importaba mucho el control ideológico sobre los licenciatarios, pero poco y nada combatir la concentración, la formación de monopolios y la protección de derechos ciudadanos.

Allí se institucionalizó además, la figura del permiso precario y revocable, germen de la discrecionalidad y de una perversa connivencia entre poder político y poder empresarial mediático.

Como se verá más adelante, la Ley de Radiodifusión Comunitaria (N° 18.232), aprobada en diciembre de 2008, introdujo en el nuevo marco legal de los medios audiovisuales comentarios al principio de reserva del espectro (33%), la obligación de concursar para la asignación de frecuencias, la asignación de licencias con plazo y con revisión frente a prórrogas, la asignación con base a criterios establecidos en la ley, entre ellos la presentación de un plan comunitario y de avales ciudadanos -y no bajo subasta-, la prohibición de limitaciones de carácter geográfico, de fuentes de financiación, etcétera.

Principios de una comunicación democrática

De cara a un proceso de participación y debate de las bases de una nueva ley de medios audiovisuales, los estándares y la experiencia internacional permiten enunciar los principios que deben servir de base a la nueva legislación:

-Libertad de expresión y derecho a la información a través de medios audiovisuales.- Cualquier regulación sobre medios audiovisuales debe respetar los estándares de libertad de expresión establecidos en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que consagra el derecho a la libertad de expresión e indica que éste puede ejercerse por cualquier medio. Dicho artículo establece que el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole puede ejercerse “oralmente, por escrito, en forma impresa o artística”. En tanto, los principios 1 y 6 de la Declaración de Principios reconocen que toda persona tiene el derecho a contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información por cualquier medio de comunicación sin discriminación.2

Condicionamientos previos, tales como veracidad, oportunidad e imparcialidad por parte de los Estados son incompatibles con el derecho a la libertad de expresión, tal como está reconocida en los instrumentos internacionales.3

Neutralidad y garantías ante los contenidos. Al decir de Roberto Gargarella, “no le corresponde al Estado legislar la moralidad”. Por ello una legislación de medios debe ser especialmente cuidadosa en no establecer mecanismos de intervención en los contenidos que tengan el objetivo de “imponer modelos”. Sin perjuicio de este principio la legislación tiene que contener garantías para la participación y defensa de las audiencias.

La censura previa, interferencia o presión directa o indirecta sobre cualquier expresión, opinión o información difundida a través de cualquier medio de comunicación, oral, escrito, artículo, visual o electrónica debe estar prohibida por ley.4

-Neutralidad tecnológica. La legislación no debe legislar sobre soportes, sino sobre las garantías y condiciones para acceder a frecuencias para la oferta estable de contenidos. Las redes comunicacionales son un soporte para el ejercicio de derechos humanos.

-Independencia de los medios de comunicación y de sus trabajadores. La ley deberá garantizar la independencia de los medios de comunicación y sus trabajadores. La autoridad de aplicación deberá informar y denunciar ante al Parlamento cualquier intento de castigar a los medios o a sus trabajadores en función de su línea informativa o editorial. Del mismo modo los medios de comunicación y sus trabajadores deberán desarrollar su cometido en el marco del respeto a la Constitución y los derechos humanos. Quedará prohibida la asignación de publicidad oficial arbitraria, sujeta a una regulación legal específica. No podrán ser titulares de frecuencias quienes ocupen cargos electivos o de particular confianza.

-Protección del trabajo independiente y digno en los medios. Promover la regulación de los efectos de la convergencia en las relaciones laborales de los trabajadores de los medios. Los periodistas y los trabajadores de la comunicación en general tendrán derecho a mantener independencia de opinión y estética, respecto a la línea editorial de las empresas titulares de licencias. La ley garantizará la protección de la propiedad intelectual de los trabajadores de la comunicación.

-Transparencia. Establecer reglas que permitan la transparencia en materia de propiedad y gestión de las personas jurídicas que son titulares de licencias para operar medios de comunicación, permitiendo a los ciudadanos conocer la identidad de los propietarios y sus fuentes de financiación, de manera que el público pueda identificar los intereses de las empresas informativas. También serán públicas las condiciones de asignación de cada frecuencia. Éstas deberán estar disponibles a pedido de parte, con la sola demostración de su viabilidad técnica.

Correr el velo del manejo institucional de los arreglos con los medios. Hay que establecer los mecanismos de participación para la sociedad civil.

-Criterios de asignación de concesiones. Modificar los criterios vigentes para la asignación de concesiones y licencias necesarias para operar medios de comunicación audiovisual. Incorporar para el sector comercial los principios de concurso, audiencia pública y control social establecidos para el sector comunitario en la Ley del Servicio de Radiodifusión Comunitaria (Nº 18.232). Las frecuencias serán indelegables y los preemisarios deberán desarrollar la explotación en forma directa, quedando prohibido el arrendamiento, cesión o retransmisión como mecanismo principal de explotación comercial.

Establecer un plazo razonable para la vigencia de la licencia, al término del cuál no podrá practicarse una renovación o refrendo automático. La licencia deberá concursarse nuevamente y el licenciatario sólo debería tener prioridad en el caso de igualdad de ofertas.

-Pluralidad y Diversidad. La pluralidad supone una garantía al efectivo goce de la libertad de expresión y el derecho a la información. Esto supone contemplar su ejercicio activo o emisor, como su recepción libre. La nueva ley deberá garantizar la diversidad cultural, el acceso a los medios de grupos sociales y políticos significativos y carreteras neutrales para que las audiencias puedan expresarse.

“El alcance democrático de la libertad de expresión reconocido por el derecho internacional de los derechos humanos, implica tanto la facultad de cada persona de expresar sus pensamientos, como la de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, ya sea en forma oral, impresa, a través de medios masivos de comunicación o cualquier otro medio de su elección. Este alcance democrático de la libertad de expresión reconoce entonces una dimensión colectiva que incluye el derecho del público a recibir y el derecho de quien se expresa mediante un medio de comunicación a difundir la máxima diversidad posible de información e ideas”.5

Asegurar el pluralismo informativo y la promoción y protección de los derechos humanos por parte de todos los licenciatarios. Incluye promover una imagen equilibrada de las relaciones de género y garantizar voz a las diversas opciones sexuales.

En consecuencia, la regulación debería tender a garantizar una mayor seguridad para expresarse en libertad sin miedo a ser sancionado o estigmatizado por ello y, al mismo tiempo, promover una mayor igualdad de condiciones en el ejercicio de la libertad de expresión, entendida ésta en una triple acepción: pluralidad de voces, diversidad de las voces y no discriminación.

Profundizar los cambios institucionales que faciliten micrófonos a las organizaciones civiles, educativas, gremiales. Mantener la reserva de un tercio del espectro establecida en la Ley de Radios Comunitarias, así como las demás disposiciones de la mencionada norma que aseguran la existencia del sector comunitario. Prevenir que el poder de los principales grupos establecidos, obstaculice la entrada de otras voces y de posibles competidores.

-Política antimonopolio y concentración.- La legislación vigente en Uruguay ha permitido alcanzar un grado de concentración ologopólica en la radiodifusión muy por encima de los estándares internacionales. Lo cual resulta un grave peligro para la libertad de expresión y los derechos a la información y a la comunicación.

La nueva legislación deberá prevenir las prácticas monopólicas y la concentración, para lo cual deberá establecerse un máximo de medios electrónicos en manos de un mismo grupo empresarial o de un mismo grupo de personas. No hablamos en este caso de contenidos, sino sobre cosas tan básicas como número de canales que puede controlar cada grupo mediático, formas de asignación, plazo de la concesión, prevención de la acaparación de audiencias -como ejemplo las siguientes legislaciones establecen un máximo de acaparamiento de audiencias: EE.UU 45%, Alemania 30% e Inglaterra 15%.

-Autoridad independiente y Defensoría del Público. Una política democrática de comunicación requiere revisar el diseño institucional de la regulación de medios audiovisuales en Uruguay. Este ha sido un espacio confuso desde siempre y el Estado ha mantenido una singular debilidad a la hora de ejercer su potestad de control respecto a los asuntos técnicos.

Los controles antimonopolio y para limitar la concentración han sido casi inexistentes, con excepción de un reciente desarrollo de regulaciones que garanticen la competencia, surgidas a raíz de conflictos entre los propios operadores comerciales.

En coincidencia con lo planteado por Gustavo Gómez, director Nacional de Comunicaciones en Uruguay, es necesario diferenciar claramente entre los espacios de diseño de políticas públicas, el fortalecimiento de las facultades, potestades y recursos materiales del regulador técnico, pero también deberá preverse una autoridad independiente para aplicar y garantizar la protección de los derechos y libertades en juego en el uso del espectro, la defensa del servicio público y la asignación y control de las licencias.

Este punto parece clave de definir para una propuesta de la sociedad civil.

Debe establecerse una autoridad de aplicación exclusiva para la legislación destinada a medios audiovisuales, separada de la autoridad de telecomunicaciones, que podría conservar los aspectos técnicos de los distintos soportes. Pero el audiovisual y las telecomunicaciones tributan a distintos estándares internacionales. El audiovisual a la Convención de la Diversidad Cultural de UNESCO; las telecomunicaciones a los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio.

Esta autoridad sobre el audiovisual debe ser independiente, sus autoridades deben estar por encima de los vaivenes políticos y más allá de partidismos. Debe tener la característica de un pequeño consejo (tres miembros), integrado por personalidades de reconocida trayectoria técnica en la defensa y promoción de los derechos en juego; que deberán además contar con designación parlamentaria por mayoría especial.

Esta autoridad tendrá soberanía para hacer aplicar las normas y para intermediar entre los medios y los ciudadanos.

En un plazo perentorio deberá aprobar por vía reglamentaria los derechos del público, que aplicará en caso de denuncias y reclamos de los ciudadanos. En este punto deberá discutirse la creación de un defensor del televidente que represente a los usuarios ante el Consejo, a los efectos de que el organismo no quede en la situación de juez y parte.

El Consejo deberá garantizar la libertad de expresión, la pluralidad y la diversidad, y promover la autorregulación en los medios audiovisuales. Realizar informes anuales al Parlamento y asesorar al Poder Ejecutivo. No existe en Uruguay una instancia donde los ciudadanos, receptores de contenidos, puedan plantear quejas, denuncias o reclamos basados en sus derechos, que de algún modo obliguen a responder a los licenciatarios de radio y televisión.

Esto requiere de un nuevo diseño institucional, que actualmente no existe, separando la regulación técnica del desarrollo de una institución de garantías frente a posibles abusos de los medios contra los derechos de niños, niñas y adolescentes, grupos vulnerables, derechos individuales. La constitución de un consejo asesor honorario o de varios, según la temática, es una de las soluciones a contemplar en el diseño institucional.

La neutralidad y las garantías de las que hablamos requieren de varios instrumentos que la ley deberá articular y que forman parte de otros de los apartados de esta propuesta:

-Establecer un estatuto para garantizar que los medios estatales sean públicos y libres de la injerencia gubernamental.

-La radio y televisión pública deberán tener un estatuto propio que asegure su financiación e independencia y proveer una amplia variedad de programación informativa, educativa, cultural, de ficción y de entretenimiento garantizando la participación ciudadana. En todas los departamentos del país se destinará una o más frecuencias a la recepción gratuita del canal de TV pública nacional y de radio nacional. Los servicios de la radiodifusión universitaria constituyen un sistema público de gestión autónoma y se reservará no menos de una frecuencia de radiodifusión a cada una de las universidades públicas nacionales.

-Promover mecanismos de autorregulación, promoción y obligación a medios audiovisuales de contar con códigos de ética explícitos. Mecanismos de incentivo, y coordinación con las autoridades de la educación.

-Dotar a la administración del poder investigativo necesario para prevenir la concentración, la formación de oligopolios a través de testaferros y el dominio de unas empresas por otras.

Notas

1 Mastrini Guillermo, conferencia “Los nuevos marcos regulatorios de la Comunicación”. Universidad Católica del Uruguay (UCU). Marzo, 2010.

2 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Informe anual a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, c/año 2009).

3 Declaración de Principios de la Libertad de Expresión (párrafo 7°) adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

4 Ibidem 3.

5 Ibidem 2.

Login

Welcome! Login in to your account

Remember me Lost your password?

Lost Password