Lenia Batres Guadarrama

Licenciada en Derecho con maestría en Derecho Penal. http://leniabatres.blogspot.com

Negativo, el balance de la libertad de expresión en los años panistas

A un año de terminar los dos sexenios en que el PAN ha gobernado al país, el balance de la libertad de expresión es francamente negativo. “Situación apremiante” en la materia fue la que encontró la doctora Catalina Botero Marino, relatora Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el informe de su visita a México el año pasado. La anterior y primera visita que había hecho a México el titular de este organismo internacional fue en 2003.

En 2000, la posibilidad de la derrota del PRI y su posterior materialización desataron una gran expectativa democrática, que se expresó en la enorme participación de la gente en las urnas y fue aún más evidente en la pluralidad del apoyo que obtuvo Vicente Fox al iniciar su administración.

Pero quizá el dato más relevante de esa efervescencia democrática fue la libertad nunca antes vista en los medios de radiodifusión, como sucedió durante el proceso electoral de aquel año cuando se observó la diversidad política del país quizá por primera y única vez en la prensa en su conjunto. Las empresas mediáticas incluso midieron las posibilidades mercantiles de esa pluralidad, permitiendo frescura, autenticidad e inteligencia en los otrora repetitivos, acartonados y predecibles programas radiofónicos y televisivos.

Desafortunadamente, el verdadero perfil del gobierno foxista se reveló pronto. Primero veladamente y después de manera abierta, Fox atentó contra la libertad de expresión como no se había visto. Si bien el régimen priísta fue absoluto en el control monolítico de la opinión pública, en el estilo de Fox, rudimentario y torpe, la intervención mediática resultó inesperada y burda.

Personalmente, Fox se confrontó con periodistas y medios de comunicación, censuró y castigó con retiro de publicidad oficial a quienes quiso y, de plano, demandó en tribunales a comunicadores que lo criticaron. Pero el deterioro de la libertad de expresión fue más allá de su persona.

En la Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa que realiza Reporteros sin Fronteras desde 2002, México pasó del lugar 76 en ese año al 132 al terminar el sexenio foxista.2

Parte fundamental de esa valoración se debió a la creciente violencia sobre el trabajo de los periodistas de medios internacionales, nacionales y locales. Distintos organismos civiles alertaron sobre las agresiones a que estaban siendo sometidos los comunicadores en la total impunidad e indiferencia del gobierno. De 2000 a 2006 fueron asesinados 21 periodistas.3

Paralelamente, comenzó a destacar internamente un tema nuevo en la agenda continental de la libertad de expresión: la publicidad oficial. La observación del gasto que estaba haciendo el gobierno federal, sin embargo, aún se daba de manera desarticulada y sin criterios claros para su cuantificación. A ello hay que añadir que Fox había establecido diversos compromisos con las grandes empresas de la radio y la televisión, que lo llevaron a sustituir, en 2002, el impuesto de los concesionarios de 12.5% del tiempo diario de transmisión a que estaban obligados, por 18 minutos diarios en televisión y 35 en radio, divididos en fragmentos de 20 a 30 segundos.

Como parte de esos compromisos, Fox apoyó una reforma, que sería aprobada por el Congreso de la Unión, conocida como “Ley Televisa”, que buscaba limitar la rectoría del Estado en el uso del espectro radioeléctrico y establecer una regulación desigual en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones.4 Gracias a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por senadores ante la Suprema Corte de Justicia, esa reforma quedó básicamente suspendida.

Con el cambio del sexenio, el detrimento de la libertad de expresión se intensificó. Las agresiones crecientes a periodistas y la censura directa e indirecta mediante el retiro de publicidad oficial aumentaron, situación agravada por un inusitado incremento en este gasto por parte del gobierno federal.

En la clasificación de Reporteros sin Fronteras,5 en lo que lleva el sexenio de Felipe Calderón, México ha pasado del lugar 132 al 136 en el respeto a la libertad de expresión. En conjunto, en los dos sexenios panistas, México descendió del lugar 76 al 136 de la tabla de la organización civil internacional. El año más crítico habría sido 2008, en el que ocupó el lugar 140:

El recrudecimiento del deterioro de la libertad de expresión se observó aún más despiadado en las agresiones a periodistas. De acuerdo con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en los cinco años transcurridos de este sexenio se han asesinado a 49 periodistas por razones atribuibles al ejercicio de su profesión. Junto con los comunicadores muertos en el sexenio pasado, en la década que lleva gobernando el PAN, se han asesinado a 74 periodistas y se ha desaparecido a 13 más:6

Como se muestra en el cuadro, lo anterior significa que a un año para concluir el sexenio de Felipe Calderón, los 53 periodistas muertos eran ya siete más que en el sexenio más violento en este ámbito del que se tenía información, que encabezó Carlos Salinas de Gortari, con 46 comunicadores asesinados:8

Ni siquiera en el sexenio de Luis Echeverría, que concentró la guerra sucia en México, se observó tanta violencia contra los comunicadores. Sin contar el sexenio de Salinas, de 1970 al 2000, se registraron en promedio 19 homicidios de periodistas por sexenio.

Lo anterior es más grave si nos atenemos a que, como señaló la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, ninguno de los crímenes había tenido una investigación concluida hasta la visita del Relator.

Estos crímenes inusitados contra los comunicadores fueron parte de la violencia generada por la llamada guerra contra el narcotráfico, que, como sabemos, es la estrategia en la cual se ha basado la búsqueda de legitimidad en este sexenio. Para ese mismo objetivo, la obtención de legitimidad política, la actual administración ha gastado un presupuesto sin precedente -al menos en la contabilidad- de publicidad.

Desde 2005, periodistas y medios de comunicación (como etcétera) comenzaron a contabilizar y evidenciar el gasto que el Estado hacía en publicidad, así como sus contenidos, a raíz, fundamentalmente, de la inversión del gobierno foxista en medios de comunicación para apoyar a su partido en la siguiente contienda electoral. Igualmente, tanto la oposición política como los organismos civiles empezaron a seguir dicho gasto en esas mismas fechas y a impulsar iniciativas para controlarlo. A través de puntos de acuerdo e iniciativas de ley, en el Congreso se intentó regular la publicidad del Estado.

No se ha avanzó en el tema. Lejos de ello, se permitieron abusos sin precedentes en la publicidad privada durante el proceso electoral de 2006, como los abiertos ataques de empresas como Jumex o Bimbo contra Andrés Manuel López Obrador, denominándolo “Peligro para México”, en propaganda difundida en radio y televisión.

Por eso, hacia finales de 2006 en la Cámara de Diputados hubo una fuerte presión para regular el gasto en publicidad oficial. A partir del Presupuesto federal de 2007, cada año se han introducido pequeños candados presupuestales que limitan el gasto en el renglón9 impidiendo ampliaciones y transferencias injustificadas para este gasto y supuestamente su uso para la promoción personal de funcionarios públicos, asimismo, obligan a la Secretaría de Gobernación a emitir un informe periódico de gasto en la materia para hacerlo más visible.

Igualmente, la actuación gubernamental y la intervención empresarial en la campaña electoral presidencial de 2006, junto con el conflicto postelectoral, con las acusaciones de fraude a favor de Felipe Calderón, llevaron a la formulación de una reforma electoral publicada el 13 de diciembre de 2007, que incluyó el establecimiento del derecho de réplica en el artículo 6º. constitucional, remitiendo su regulación a una ley secundaria; la prohibición de contratación de propaganda electoral en radio y televisión a partidos políticos, y la prohibición para intervenir en los procesos electorales de cualquier forma a particulares, en el artículo 41 constitucional.

En esa misma reforma, en el artículo 134 constitucional, por primera vez en nuestra vida constitucional, se incorporaron normas generales sobre la publicidad del Estado. En tres párrafos adicionados a dicho artículo, se determinó que los “servidores públicos de la Federación, los estados los municipios así como del Distrito Federal y sus delegaciones, se encuentran obligados a aplicar con imparcialidad los recursos públicos bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos”. Igualmente, se estableció que la “propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucionales y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”. Esta nueva obligación constitucional también remitió su regulación específica a una ley secundaria.

No obstante la reforma constitucional y los candados presupuestales, el gasto en publicidad oficial ha seguido en ascenso y su uso políticamente cuestionable no ha cesado.

Es de recordarse la campaña a favor de la reforma para la apertura de Petróleos Mexicanos en 2008, a través de largos spots que hablaban de “El tesoro en aguas profundas”.

Los datos históricos sobre el gasto en publicidad del Estado son más que turbios. Hasta 2005, no había ninguna sistematización en su contabilidad.

Hay datos que indican que en el sexenio anterior, el gobierno federal gastó 15,776 millones de pesos10 en publicidad, “cantidad superior a la ejercida por cualquier otro gobierno en otro sexenio”, según informaron legisladores del Partido de la Revolución Democrática en el 2007.

De acuerdo con la Auditoría de la Federación, en los cuatro años concluidos de este sexenio, de 2007 a 2010, se han ejercido 15 mil 245.3 millones de pesos en publicidad del Gobierno Federal. Al observar la diferencia entre el gasto programado en este rubro y el gasto ejercido es notoria la violación permanente a los candados impuestos por la Cámara de Diputados para impedir transferencias a este concepto, pues se ha gastado más del 100% presupuestado en estos años.11

Al elevado gasto en publicidad del Gobierno Federal, hay que añadir la discrecionalidad con que se ejerce. No existen criterios de contenidos, determinación de destinatarios del mensaje, ni territorialidad de los mensajes. No se tiene establecida una distribución determinada conforme a los tipos de medios de comunicación. No hay ninguna razón por la cual se destina más a una determinada emisora o publicación que a otra. En la última década se ha documentado el boicot publicitario a Canal 40; Crónica de Mexicali; Cuarto Poder; ProgramaConsensosde RadioKorita, El Sur, El Norte; Noticias, Voz e Imagen de Oaxaca; Proceso; La Jornada de San Luis Potosí; El Financiero; Radio Monitor; a.m.; Al Día;Libre en el Sur, y Contralínea.12 Diario Yucatán y Radio Bemba son dos casos más de retiro gubernamental de publicidad oficial recientes.13

No es una situación nueva, como hemos señalado, pero nunca se habían podido documentar tantos casos de censura indirecta a través del chantaje o castigo con el retiro de publicidad oficial como en la última década.

Hay, no obstante, visos de que podrían empezar a existir contrapesos a estos abusos.

En 2009 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió dos recomendaciones respecto de la asignación arbitraria de la publicidad oficial. Mediante las recomendaciones 57/2009 y 60/2009 señala, en el primer caso, que Petróleos Mexicanos y, en el segundo, el Gobierno de Guanajuato violaron la libertad de expresión y el derecho a la información de la sociedad, al retirar de manera discrecional la publicidad oficial a la revista Contralínea y a los periódicos a.m. y Al Día, respectivamente.

Este año, la Suprema Corte resolvió favorablemente dos amparos para las radios comunitarias Radio Nandía de Mazatlán Villas de Flores, Oaxaca, y La Voladora Radio, de Amecameca, Estado de México, contra la negativa de asignación de publicidad oficial de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado de México.

“Violencia, impunidad y censura”, tituló el balance de su visita a México el año pasado el relator Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. Hizo notar, igualmente, la “alta concentración de la propiedad y control de los medios de comunicación”, ya que más del “90% de las frecuencias de televisión se encuentran en manos de sólo dos empresas” y “con relación a la radio comercial, el 76% del sector se encuentra en manos de 14 familias, y que 47.8% de las emisoras pertenecen a cuatro grandes cadenas”.

Asimismo, la Relatoría documentó en su informe, dado a conocer en marzo pasado, la situación de hostigamiento y de falta de reconocimiento que viven en México las radios comunitarias.

Este órgano internacional dejó constancia, no obstante, que el Estado mexicano había tomado acciones legales positivas relacionadas con la libertad de expresión. El Informe se refiere a la despenalización de los delitos de calumnia, difamación e injurias a nivel federal, no obstante que asentó que continúan previstos en los códigos penales de 16 entidades federativas: Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Guanajuato, Hidalgo, México, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Criticó, asimismo, la vigencia de la Ley sobre Delitos de Imprenta de 1917, que prevé penas privativas de la libertad.

Señaló también como positiva la labor del IFAI, que “ha jugado un papel ejemplar en la protección del derecho de acceso a la información de los individuos y en el desarrollo de una cultura de transparencia de las instituciones públicas de la administración pública federal. Esto se ve reflejado en el hecho que las solicitudes de información ingresadas a la administración pública federal mexicana aumentaron de 37,732 en el año 2004 a 117,597 en el año 2009. Además, según la información recibida, en sólo el 2.7% de los casos se negó en primera instancia la entrega de la información por razones de reserva o secreto”. Al mismo tiempo, la Relatoría reconoce la existencia de un organismo similar en cada una de las entidades federativas normado por su propia ley.

No hizo notar, no obstante, que hasta ese momento, como hasta ahora, el Congreso de la Unión no ha regulado la reforma constitucional de 2007 respecto del derecho de réplica y la publicidad oficial, dejando en letra muerta estos dos importantes aportes fundamentales a nuestra Constitución.

Finalmente, cabe mencionar en el recuento que a lo largo de la década se han hecho públicos otros casos de censura con participación, apoyo u omisión gubernamental, entre los que destacan el boicot a la transmisión de las películas El crimen del padre Amaro, Fraude México 2006 o Presunto culpable, la toma de Canal 40 por TV Azteca, la detención de Lydia Cacho y la salida de José Gutiérrez Vivó de Radio Red y de Carmen Aristegui de WRadio.

También se han documentado casos de utilización de la figura de reparación de daño en materia civil para intimidar o censurar a periodistas. Aunque la propia Relatoría admite como sustituible este recurso jurídico en vez de la penalización, es de pensarse que surte el mismo efecto censor y por lo tanto sería recomendable su eliminación.

Este balance negativo de la libertad de expresión en México sucede en un momento en el que los organismos internacionales de defensa de derechos humanos han cobrado un gran protagonismo garantista. Destaca la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de su Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, en la observación y emisión de recomendaciones y criterios sobre la vertiente pública, colectiva e individual de la libertad de expresión en el continente.

También organismos civiles internacionales como Artículo 19, Reporteros sin Fronteras e incluso la Sociedad Interamericana de Prensa, de corte empresarial, han sido vehículo importante para la denuncia de abusos a derechos humanos de los comunicadores en el continente.

Vienen tiempos electorales en los que los temas no resueltos podrían hacer escollos en nuestro cuestionable pluralismo político… Esperemos que sirvan de presión para iniciar una época de libertades que aún no conocemos en México.

Notas

1 Gran parte de los datos anotados aquí son retomados del libro Dos propuestas para la libertad de expresión. Publicidad del Estado. Derecho de Réplica, coescrito con Valentina Batres, recientemente publicado.

2 Reporteros sin Fronteras. Clasificación Mundial de la Libertad de Expresión, ver 2002 a 2006, disponible en: http://es.rsf.org/spip.php?page=classement&id_rubrique=297.

3 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación General No. 17 Sobre los casos de agresiones a periodistas y la impunidad prevaleciente, 19 de agosto de 2009, http://www.cndh.org.mx/recomen/general/017.pdf.

4 Decreto que Modifica, Adiciona y Deroga la Ley Federal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Radio y Televisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2006.

5 Reporteros sin Fronteras, Op. Cit. Ver 2002 a 2010.

6 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Op. Cit. Datos actualizados citados en el Informe Preliminar de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 24 de agosto de 2010, disponible en: http://www.cidh.org/Comunicados/Spanish/2010/RELEMexico.pdf

7 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Comunicado de Prensa CGCP/218/11, de 1 de septiembre de 2011, disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Comunicados/2011/COM_2011_218.pdf.

8 Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”, A.C., “Agresiones a periodistas: Violaciones a la libertad de expresión”, disponible en: http://www.derechos.org/nizkor/mexico/ doc/periodistas.html.

9 El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011 contiene las limitaciones de gasto en publicidad oficial en su artículo 20. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2011.pdf

10 Lozano, Andrés; Montalvo, Victorio; Pedraza, Isidro, y Sánchez Jiménez, Luis, “Proposición con Punto de Acuerdo de Urgente y Obvia Resolución”, Sesión Pública de la Comisión Permanente delH. Congreso de la Unión, versión estenográfica, [en línea], 4-07-07, México, [citado 9-07-07], Formato html, Disponible en Internet: http://www.senado.gob.mx/servicios_parlamentarios.php?ver=estenografia&tipo=P&a=2007&m=7&d=04.

11 Publicidad oficial, Fundar, con base en los presupuestos de Egresos de la Federación y la Cuenta Pública de esos años. Disponible en: http://publicidadoficial.com.mx/gasto-federal.

12 Batres Guadarrama, Lenia, y Batres Guadarrama, Valentina, Dos propuestas para la libertad de expresión. Publicidad del Estado. Derecho de Réplica, Instituto Nacional de Investigación, Formación Política y Capacitación en Políticas Públicas y de Gobierno, México, 2011.

13 Fundar, “Abusos”, Disponible en: http://publicidadoficial.com.mx/abusos.

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