Cinque Terre

Ernesto Villanueva

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Coordinador del área de derecho de la información del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM donde se desempeña como investigador de tiempo completo.

Medios públicos: mitos y realidades

La transparencia es un valor anclado en una dosis razonable de verdad. Esta exposición tiene como propósito aclarar tres aspectos sobre medios públicos de los que se ha hablado mucho, pero se han analizado poco desde la perspectiva del marco jurídico que regula la vida de los mexicanos y caracteriza el Estado de derecho.

1. Es una falacia afirmar que existan en México “medios públicos” o “medios de servicio público”, salvo el caso de la agencia de noticias Notimex. Existen, por supuesto, elementos que permiten formular esta afirmación. Veamos.

Primero. La Ley Federal de Radio y Televisión únicamente reconoce dos formas de explotación del espectro radioeléctrico: la concesión y el permiso. En el primer caso, el lucro es uno de sus elementos distintivos, en el segundo, por el contrario, es causal de revocación en la medida en que está prohibida la venta de publicidad. No hay más formas de utilización del espectro para radiodifusión. Es de explorado derecho que donde la ley no distingue no puede distinguir la persona como uno de los elementos básicos del principio de integración del ordenamiento jurídico.

Segundo. En los acuerdos, reglamentos y disposiciones normativas conforme a las cuales se han creado el Canal Once, el Instituto Mexicano de la Radio, Radio Educación, el Canal 22, el Canal del Poder Judicial de la Federación y el Canal de Televisión¡ del Congreso de la Unión no se establecen disposiciones expresas sobre “medio público” o “medio de servicio público”. Incluso suponiendo sin conceder que hubiese alguna referencia, se trataría tan sólo de una expresión programática, sin valor jurídico con apego al principio de jerarquía normativa, de acuerdo con el cual las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. El marco jurídico está ordenado de forma jerárquica y en su cúspide se halla la Constitución. Tercero. A pesar de lo anterior, los medios de gestión gubernamental refieren a las expresiones “medios públicos” y/o “medios de servicio público” o términos similares. El Canal Once afirma en su página electrónica que se trata de la “televisora de servicio público más antigua de América Latina. A lo largo de este tiempo, se ha destacado por transmitir una programación rica y variada con miras a satisfacer las necesidades de entretenimiento de los televidentes con programas de calidad, así como información veraz y objetiva”. El Imer, por su parte, afirma que “aspira a ser una verdadera radio de Estado de servicio público, que reconozca a sus radioescuchas no como simples consumidores de bienes y servicios o como personas aisladas, sino como miembros de una colectividad que está siempre en busca de mejores formas de convivencia social. Para lograrlo, hace una radio atractiva e innovadora que responde, auténticamente, a los intereses de la sociedad”. En ambos casos se hacen declaraciones que no encuentran fundamento ni motivación legal que justifique tales asertos conforme al derecho vigente. En otras palabras, se vulnera lo que se denomina el principio de legalidad que consiste en el sometimiento de todos y particularmente de los servidores públicos a la Constitución y al derecho. Este principio tiene un significado de importancia capital en el ámbito de la función pública, que se traduce en la sumisión a la ley de todo acto de autoridad. Una de las manifestaciones del principio de legalidad parte de que el particular puede realizar toda conducta que no esté expresamente prohibida por la ley. Por el contrario, el servidor público únicamente puede llevar a cabo lo que expresamente le permite (y le obliga) la norma, en términos del artículo 16 constitucional. Para asegurar este principio, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece en su artículo 8, fracción I que: “Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones: Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión”.

Cuarto. Para intentar remediar el asunto y como si México fuese un país ajeno al derecho positivo, el secretario de Gobernación publicó en el Diario Oficial de la Federación el pasado 8 de febrero, el Acuerdo por el que se establecen los lineamientos generales en materia de comunicación social de la Administración Pública Federal para el ejercicio fiscal 2007 en cuyo glosario incluye el concepto de “medio público” como “Medios de comunicación masiva administrados y operados por el Gobierno Federal o por gobiernos estatales con recursos públicos. No persiguen fines de lucro. Entre éstos se identifican a las emisoras del Instituto Mexicano de la Radio, las emisoras del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas, Radio Educación, Canal Once del Instituto Politécnico Nacional, Televisión Metropolitana Canal 22 y la red integrada por los sistemas de radio y televisión ubicados en los diferentes estados de la República Mexicana, así como los que operen y surjan bajo este modelo u otro semejante”. Esta definición vulnera el principio de legalidad y el principio de jerarquía normativa, habida cuenta que la Secretaría de Gobernación carece de la atribución para legislar y crear figuras jurídicas que sólo corresponde hacerlas por principio de seguridad jurídica al legislador en lo que técnicamente se denomina reserva de ley.

Por otro lado, es de agradecer que esta declaración carezca de valor jurídico porque hubiera sido tanto como la declaración de “El Estado soy yo”, toda vez que identifica medios públicos con medios del gobierno como conceptos equivalentes y cierra cualquier otra posibilidad al reconocer esa cualidad a los que surjan “bajo este modelo u otro semejante”, según reza el glosario citado. Para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su 23 edición, la más reciente, el vocablo “semejante” significa: a) Que semeja o se parece a alguien o algo; y b) Que es distinta a otra solo por el tamaño y cuyas partes guardan todas respectivamente la misma proporción. Dicho de otra forma, que puede admitir cambios en la forma, pero no en el fondo.

Quinto. Los medios gubernamentales no sólo han adquirido carta de naturalización en la Administración Pública Federal. El Congreso de la Unión también ha incurrido en la misma práctica. Precisamente con el ánimo de contrastar la existencia de los medios del Ejecutivo, nació el Canal de Televisión del Congreso. Sus impulsores lo habían definido infructuosamente como un “medio de comunicación de Estado de servicio público”, a efecto de:

“a.- Contribuir a colocar en el espacio público los intereses de la nación por encima de los intereses particulares, en el marco de la pluralidad democrática.

“b.- Considerar a la información y al conocimiento de la realidad nacional como un bien y un derecho público al cual han de acceder y ejercer todos los mexicanos.

“c.- Informar a la sociedad mexicana bajo los principios de la veracidad, la imparcialidad, la ética, la pluralidad, la equidad y la oportunidad.

“d.- Fomentar con toda libertad y pluralidad la difusión del análisis, discusión y debate de los problemas nacionales para crear una verdadera opinión pública.

“e.- Contribuir al desarrollo educativo y cultural que requiere el avance del país.

“f.- En suma, fomentar los valores humanos y sociales contenidos en el articulo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

La reforma a la Ley Orgánica del Congreso para dar cabida al canal de televisión, el artículo 131 desdibujó esa propuesta compatible con un medio público para acotarla al darle un sesgo legislativo. En efecto, los artículos 131 y 132 de la citada ley, a letra prescriben:

ARTÍCULO 131.

1.- El Congreso de la Unión, para la difusión de sus actividades, y de acuerdo con la legislación en la materia, contara con el Canal de Televisión que le asigne la autoridad competente, de conformidad con las normas técnicas aplicables.

2.- El Canal tiene por objeto reseñar y difundir la actividad legislativa y parlamentaria que corresponda a las responsabilidades de las Cámaras del Congreso y de la Comisión Permanente, así como contribuir a informar, analizar y discutir pública y ampliamente la situación de los problemas de la realidad nacional vinculadas con la actividad legislativa.

ARTÍCULO 132

1.- Para la constitución de las actividades que desarrolla el Canal, se constituye la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión del Congreso de la Unión.

2.- La Comisión estará integrada por tres diputados y tres senadores electos por el pleno de cada Cámara a propuesta de las respectivas juntas de coordinación política. En su caso, los legisladores de la Comisión representarán a sus grupos parlamentarios en ambas Cámaras.

3.- La Comisión informará al inicio de cada periodo ordinario de sesiones en cada Cámara, a través de las respectivas mesas directivas, sobre el desarrollo de las actividades del Canal.

El reglamento del Canal de Televisión del H. Congreso de la Unión fue aprobado el 28 de abril de 2005, el cual en su artículo tercero, numeral dos, confirma esa tendencia y hace del canal un vocero del Congreso y espacio a voces externas, pero relacionadas únicamente con la actividad legislativa.

Paradójicamente, el canal se ha convertido jurídicamente en algo igual a lo que se criticaba hace varios años. ¿Alguien estaría de acuerdo en que un medio del Ejecutivo tuviera como objeto “reseñar y difundir la actividad del (gobierno) que corresponda a las responsabilidades del Ejecutivo”, como establece el artículo tercero del reglamento, referido al Legislativo?

No existe, en consecuencia, ningún espacio de toma de decisiones y de injerencia directa en la conducción del canal por parte de la sociedad. Esta atribución corresponde única y exclusivamente, queda claro, a los legisladores.

El artículo 28 del reglamento citado es una joya de la vulneración de derechos laborales. Las prestaciones son para el primer y segundo niveles del canal y los periodistas, camarógrafos y personal operativo quedan en un estado de indefensión laboral. Es el mundo al revés. Toda la protección es para los que más tienen y todo el peso del desamparo a quienes realizan la tarea de informar. En efecto, el citado artículo señala en sus numerales tres y cuatro que: “3. Se asignará plaza presupuestal a los funcionarios de los dos primeros niveles, y quedarán sujetos a las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

“4. El personal técnico especializado y operativo será contratado como personal de confianza, conforme a las condiciones que determine la Secretaría General de Servicios Administrativos de cada Cámara”; es decir, por honorarios.

Y, por si fuera poco, cabe señalar que el Congreso carece de facultades constitucionales para expedir el Reglamento del Canal del Congreso. El artículo 70 constitucional lo faculta para elaborar su Ley Orgánica y el 77 su reglamento interior. Implícitamente se habla de un Reglamento de Debates en los artículos 71 y 72, todos de la Constitución.

Debió incluirse un apartado en el Reglamento Interior o reformar la Constitución para introducir la facultad reglamentaria del Congreso. Así, mediante un reglamento de dudosa constitucionalidad se norma un medio que no es público en el sentido democrático de la expresión, y se excluye por ahora a los periodistas del canal de la posibilidad legítima de contar con una “plaza presupuestal”.

Sexto. El proceso creciente de desreglamentación de la radio y la televisión comercial tiene como contrapartida proporcional la eliminación de funciones mínimas de servicio público, tarea que debe ser confiada a los medios públicos. Es aquí donde reside precisamente uno de los puntos fuertes en favor de la existencia de medios de buen hacer periodístico, educativo y cultural. De ahí que en la experiencia comparada los medios públicos no sean sólo alternativos o marginales, sino verdaderas opciones para el público. Así, por ejemplo en cuanto a medios públicos, para 2001, la empresa RAI de Italia registró el 49.9% de la audiencia, seguida de RTVE de España, con el 49.6%, la BBC británica, el 48% y ARD, ZDF, de Alemania, el 43.3%, cifras muy altas si se considera que en Estados Unidos la PBS sólo tiene el 3% de la audiencia y la NHK de Japón, el 15%.1 La apuesta de la sociedad en los medios públicos en diversos países pone de manifiesto que la combinación que hace de lo importante algo interesante resulta una fórmula de éxito que, además, tiene un impacto en el mejoramiento de los medios en general ante la fuerte competencia y logra un público receptor crítico y demandante de productos de calidad.

Séptimo. El tema de vender o no publicidad juega un papel crucial en la naturaleza de los medios públicos. Habría que partir de la premisa de que si este tipo de medios no tiene fines de lucro no deben, por ende, obtener ganancias, pero ello no necesariamente significa que no puedan contar suplementariamente con la atribución legal para vender publicidad comercial y diversos servicios. Debe eliminarse el sistema de confusión vigente, de acuerdo con el cual a los medios públicos se les pide que operen como empresas privadas, circunstancia que desnaturaliza su propia esencia, como tener en la venta de publicidad comercial su única fuente de subsistencia. Existen, por lo demás, evidencias empíricas que demuestran que en las democracias consolidadas, así como en las emergentes, la venta de publicidad nunca supera el 50% del presupuesto del medio, pero esta posibilidad está debidamente considerada en su marco normativo. Así, por ejemplo, es de llamar la atención que en una muestra de medios públicos, se puede observar que en todos los casos hay presupuestos compartidos. También, es de advertirse grandes diferencias entre los casos analizados. Mientras en España, para 2001 el 87% de los ingresos de Radio y Televisión Española provenía de fuentes comerciales, la Sveriges Television -televisión pública sueca- sólo recibía para 2002 por ingresos comerciales el 5.3% de su presupuesto. En ese mismo año, la BBC percibía el 24.4% y la televisión francesa pública el 38.7%.

Octavo. ¿Qué hacer? Lo importante es iniciar el camino de reforma del marco legal para dar vida jurídica a los medios públicos. En ese escenario, existen varias posibilidades, a saber: 1. Reformar la Ley Federal de Radio y Televisión donde se establezcan apartados sobre medios públicos; 2. Crear una Ley Marco de Medios Públicos cuyo contenido abreve los estándares democráticos internacionales:

a) gestión independiente, como una entidad de Estado y no del gobierno; b) los medios públicos que operen en México deben poner el acento en el presupuesto público, pero dar salidas para ingresos complementarios por la vía publicitaria, recaudación de fondos y prestación de servicios; c) deben crear un espacio propio para el debate y la discusión social con la participación programática de sectores sociales representativos, de tal suerte que la libertad de información no sea una frase retórica para la inmensa mayoría de los ciudadanos, pues es sabido que el acceso a los medios privados o es mínimo o no existe por completo: d) deben adoptar una programación susceptible de formar masa crítica que permita, por tanto, crear pautas conductuales necesarias para estar en condiciones de estimular el principio de calidad programática como una regla general y no como la excepción. Ésta es una de las grandes tareas de mediano y largo plazo que deben plantearse los medios de naturaleza pública; e) los medios públicos deben ser fiscalizados por la propia sociedad a través de detallados códigos deontológicos y ombudsman internos o defensores de la audiencia que garanticen, por un lado, la independencia del medio y, por otro, mínimos de calidad programática en beneficio de la sociedad toda. De igual forma, deben contar con reglas transparentes de actuación profesional plasmadas en lo que se ha denominado estatuto de redacción, instrumento normativo que regula las relaciones profesionales -no laborales- de periodistas y directivos dentro de la empresa informativa, y f) debe penalizarse el uso de recursos públicos para fines privados, de manera tal que el gobierno no esté en condiciones de algún tipo de aprovechamiento por razones de ventaja política en perjuicio de la credibilidad y del propio sentido que debe animar a los medios públicos; 3. Otra opción, menos deseable desde el punto de vista de técnica legislativa y, por ello mismo, mucho más acotada reside en emprender el camino gradual que puede tener dos expresiones: la creación de un reglamento derivado de la ley vigente que desarrolle en detalle el sentido de las empresas permisionarias y/o la reforma del propio marco normativo interno de cada uno de los medios de gestión gubernamental, a través de un método que vaya dando vida a medios públicos, y 4. La cuarta opción sería aprovechar la infraestructura y experiencia de los concesionarios de radiodifusión comercial para crear espacios asegurados de programación pública con la concurrencia de organizaciones de la sociedad civil y una participación minoritaria estatal.

Sea el camino que se elija, lo importante es no quedarse cruzado de brazos ante el impacto paralizante que ha causado en muchos las reformas a la Ley Federal de Radio y Televisión y de Telecomunicaciones.

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