José Luis Peralta

Comisionado de la Cofetel.

Los órganos reguladores en telecomunicaciones (Segunda parte)

“Primero reducir grasa; después generar músculo”.

En los términos que anteceden, Stark (2001) refiere los motivos que impulsaron el desarrollo generacional de la regulación y de su conjunto de prácticas institucionales y organizacionales que se han aplicado a nivel internacional, y en específico para el conjunto de países latinoamericanos. Gestionar la liberalización en los sectores productivos que antes administraba el Estado y sus agencias, ha sido así la primera encomienda, que sobre todo se ha concretado en la modificación de las plataformas jurídico-legales que regulaban la intervención estatal. En el caso de las telecomunicaciones, protagonista sujeto al suministro monopólico por mediación del Estado o de una agencia con fuerte participación estatal, se programó entonces que el mercado tuviera ahora el predominio y para ello el Estado se desligó de la responsabilidad de asumir su desarrollo. La planeación del sector; las inversiones necesarias para su expansión y mantenimiento; las fuentes de financiamiento a aprovechar, y la fijación de los precios y las tarifas de los distintos servicios, habrían de regirse ahora por el libre mercado, con lo cual la intervención estatal directa se fue adelgazando cada vez más, para reducir el exceso, como describe el especialista.

Según el Banco Mundial, las medidas que acompañaron esta contracción inicial del aparato estatal conformaron la primera generación de reformas, cuyo propósito general fue lograr estabilización macroeconómica mediante el reajuste del gasto; racionalizar las estructuras propias de la gestión pública, y sobre todo liberalizar la economía, reestructuración esta última que impactó a los mercados financieros y comerciales; al mercado interno de bienes y servicios, y asimismo propició la desincorporación de las empresas públicas del andamiaje público y la privatización de sus activos principales. En nuestro país, este proceso arranca desde mediados de los 80 e implicó modificaciones substanciales en varias áreas socioeconómicas y políticas. En el marco jurídico-legal, por ejemplo, se enmiendan los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución, para definir a detalle la distribución de funciones y potestades entre los sectores que participan en la actividad económica, y en específico, para esclarecer el papel rector del Estado en la economía nacional (Cfr. Valero, 2008). A la par, mediante esta reformulación y con la emergencia de nuevos ordenamientos -verbi-gracia, la Ley Federal de Entidades Paraestatales de mayo de 1986- se adelgaza drásticamente la intervención estatal en las empresas nacionales, con lo cual, de los mil 155 organismos paraestatales que operaban hasta mediados de los ochentas, se reduce a poco más de 200 que todavía funcionan hasta 1999 (Cfr. Sacristán, 2003).En este tránsito se incluyó la reconversión de sectores productivos completos, como el servicio público telefónico, la siderurgia, los bancos y ferrocarriles, y la comunicación vía satélite.

La generación de músculo, el gradual y sostenido fortalecimiento de las capacidades de regulación del Estado y de sus agentes, ha seguido al adelgazamiento estatal como la derivación necesaria, obligada incluso, porque su retracción de la actividad económica no generó en automático la nueva institucionalidad indispensable para estructurar y tonificar el modelo de desarrollo que nacía. En el sector de telecomunicaciones, esta necesidad fue más evidente en tanto no existía experiencia previa y suficiente respecto a la intervención privada en un sector fuertemente regulado y cerrado, con normas estables, definidas y probadas por mucho tiempo, que se determinaron de manera vertical por el poder central y sin requerir consenso alguno. Además, vigorizar la regulación era tarea fundamental porque el sector se definía ya por su innegable aporte al desarrollo económico y por incorporar con avidez la innovación tecnológica en los sistemas y servicios que oferta en forma cotidiana. Así, el esfuerzo a realizar no únicamente se orientaba a concebir, diseñar y constituir una nueva institucionalidad que separaba al Estado del mercado para un mejor control y rectoría sobre su funcionamiento, sino también para generar una nueva organización de la función regulatoria ya que si bien los cambios a lograr eran en efecto formales, también se definían por su funcionalidad y operación concreta, práctica, para objetivar el control deseado y ejercer con claridad la rectoría estatal en el sector.1 Bajo esta óptica, los organismos reguladores constituyen la “punta de lanza”, como afirma Spink (2001), porque responden al proceso de cambio que subyace en la transformación institucional del Estado, y asimismo en tanto interactúan e influyen en la nueva realidad económica asociada a la reconversión de las estructuras de los mercados de los servicios públicos.

El diseño y funcionalidad de los órganos reguladores tiene pues un objetivo doble que además se sujeta a la propia dinámica de los sectores a regular. Las telecomunicaciones son un actor insignia del avance tecnológico y es por ello que es difícil la integración de un amplio cuerpo teórico-conceptual que conduzca la regulación y resuelva la problemática que se genera cotidianamente. La praxis regulatoria que cada organismo conforma a medida en que desarrolla su esfuerzo y nutre su desempeño, se conforma entonces como un parámetro indicativo cuya lectura puede contrastar el quehacer propio para refirmar su pertinencia o cuestionar su desenvolvimiento. Con esta premisa en mente, las notas comparativas que enseguida se presentan tienen por propósito detectar las diferencias y semejanzas entre la identidad, definición y funciones de algunos órganos reguladores en telecomunicaciones. Tal cotejo debe resaltar aquellas características que por su presencia en todos los ejemplos pueden considerarse imprescindibles, y asimismo aquellos otros elementos particulares que evidencian el carácter holístico2 de cada organismo, que lo vuelve único y adecuado a las condiciones propias del país que cobija su funcionamiento.

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Como señalan Dussán y Roldán, los órganos reguladores en telecomunicaciones nacieron para apoyar los procesos de privatización de las entidades públicas de servicios, y su propósito primero fue, y puede decirse que hasta la fecha se mantiene, el equilibrar los intereses de los inversionistas que concurren al mercado de servicios, evitando que sus capitales queden sujetos a los vaivenes de los cambios políticos que pueden alterar las modalidades de reproducción del capital e incluso las estructuras del mercado donde se desempeñan. Mantener el Estado de derecho en el sector y resguardar el interés legítimo del inversionista subyacen pues como la inspiración nodal de las instancias reguladoras.

Un segundo elemento que justificó y hasta la actualidad legitima la existencia de la unidad de regulación, es la flexibilidad operativa que debe lograr, ya para adaptarse a los cambios propios del mercado de servicios, o bien para considerar la dinámica tecnológica y la innovación del suministro, que en áreas como las telecomunicaciones son vectores que no cesan de evolucionar hacia plataformas tecnológicas más acabadas y de vanguardia. Las estructuras orgánicas de las administraciones públicas, difícilmente podrían adaptarse a estas variables, de aquí que como brazo operativo de los Poderes Federales se hayan originado los órganos reguladores. Éstos, en suma, serían capaces entonces de lidiar con ventaja con las cambiantes condiciones de los mercados de hoy.

La atención de las necesidades señaladas se lleva a cabo mediantes agencias, comisiones, superintendencias; oficinas, y otras tantas denominaciones más que cada organismo adopta para identificarse y asimismo para ser registrado y conocido. Puntualiza bien González (2012) cuando señala que la propia adopción conceptual que abrazan algunos de los órganos reguladores en funciones, revela mucho de los motivos, o anhelos quizá, que albergan para el desarrollo y cumplimiento de sus funciones institucionales. La Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos(FCC por sus siglas en inglés) cuyo origen se remonta a 1934, no sólo es la unidad pionera sino además inaugura el uso del sustantivo Comisión para designar a las entidades dedicadas a la regulación en telecomunicaciones, maniobra que después reproducen otros países, incluido el nuestro.

Comisión deriva del latín commiss%u012Do, -%u014Dnis, y según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, se define en cinco acepciones. Tres de ellas son relevantes para el tema bajo análisis. La primera establece que el sustantivo es la “orden y facultad que alguien da por escrito a otra persona para que ejecute algún encargo o entienda en algún negocio”. Al aplicar esta premisa, resulta evidente que las comisiones distintas reciben sus facultades, funciones o encomiendas de una entidad superior, quien cede los derechos propios a otra persona, a un tercero, para su mejor cumplimiento. Con ello, se subordina la acción de la unidad regulatoria a los designios de los poderes superiores y legalmente constituidos, mismos que delegan sus funciones en el organismo designado y habrá de solicitar, y más aun exigir, resultados de esa gestión. Igual uso y significado subyace en la segunda acepción que define la Real Academia: “encargo que alguien da a otra persona para que haga algo”.

Una tercera acepción de Comisión la especifica como el “conjunto de personas encargadas por la ley, o por una corporación o autoridad, de ejercer unas determinadas competencias permanentes o entender en algún asunto específico”. Bajo este significado, el colectivo de recursos humanos, materiales y financieros adscritos a diseñar e implementar la regulación en telecomunicaciones claramente manifiesta la voluntad estatal para enfrentar el desarrollo del sector. Tal es el caso específico en varias naciones del continente americano, quienes han adoptado esta designación.3 Así, el término Comisión se aplica a los órganos reguladores en telecomunicaciones de siete estados, y en cada caso se le asocian otros atributos ya genéricos o bien particulares. La República Argentina, por ejemplo, la nombra Comisión Nacional de Comunicaciones; Honduras, Paraguay y Venezuela emplean el binomio inicial aunque al detallar el objeto de regulación aprovechan términos más acotados: para los tres países, la Comisión Nacional sólo atiende a las Telecomunicaciones, sector que por consecuencia forma parte del genérico Comunicaciones. Igual distinción aparece al registrar a la ya nombrada FCC de Estados Unidos, y a la propia de nuestro país. En ambos casos el término Nacional se intercambia por Federal, y en el caso estadounidense los temas de regulación refieren a la amplitud de las Comunicaciones mientras que en el nuestro se incluye en exclusiva al sector nacional de Telecomunicaciones. Producto de la Reforma a las Leyes Federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión de abril de 2006, la Cofetel regula además a la radiodifusión, reconocida como un servicio de telecomunicaciones por la propia Ley. En contraste, conviene señalar que el regulador de Canadá si hace la distinción entre ambos sectores y se desempeña como la Comisión de Radiodifusión y Telecomunicaciones. Como es evidente, las denominaciones señaladas utilizan conceptos genéricos, amplios y universales. Ello las diferencia del esfuerzo desarrollado por Colombia, quien asocia al concepto de Comisión la facultad que lleva a cabo, es decir la Regulación de las Telecomunicaciones que la acompaña.

Por las nominaciones que emplean, en otras latitudes latinoamericanas se percibe un tratamiento diferente respecto a las telecomunicaciones, que las ubica como materia propia de un nivel jerárquico superior, cercano y dependiente de los poderes Federales. Respectivamente, el caso de Chile y de Cuba ha venido a ser atípico en la región porque sus autoridades reguladoras se insertan en las estructuras orgánicas del Poder Ejecutivo Federal y por lo mismo se subordinan directamente a la máxima autoridad posible.

La Secretaría de Telecomunicaciones de Chile tiene ese perfil monolítico y sin delegación, y el Ministerio de las Telecomunicaciones de Cuba enseña la conveniencia de asociar al sector con otras ramas productivas igual dependientes de la industria microelectrónica, por lo cual el Ministerio encargado se vincula con la Informática para integrar un solo paquete de proceso y distribución de información. Igual fraternidad conceptual se presenta en el Ecuador, donde en clara sinergia operativa y funcional maniobra por un lado el Consejo Nacional de Telecomunicaciones y por otro el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información.

Tal articulación no es excepcional y se repite en otras coordenadas aunque con las variantes locales. De forma general puede decirse que los Ministerios o Secretarías del Poder Ejecutivo se encargan del diseño de la política a aplicar en el sector en tanto deben ser garantes del interés público en esa rama de actividad, mientras que las instancias regulatorias tienen por función el concretar aquellos lineamientos mediante las disposiciones y ordenanzas normativas del caso, así como el vigilar su cumplimiento.

En el ejemplo ecuatoriano la liga señalada es evidente e incluso ilustrativa, ya que el Ministerio de referencia tiene por encargo además promover el ingreso del país a la Sociedad de la Información, estadio de desarrollo que no puede implementarse ni comprenderse sin el concurso virtuoso de las telecomunicaciones y con un impacto matricial en tanto afecta al conjunto de actividades sociales. En nuestro país, la relación entre la Cofetel y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes fue umbilical y todavía se mantiene con esa atadura organizacional, lo cual ha derivado en la problemática de la doble ventanilla, lugar común que siempre se evoca al referirse a las telecomunicaciones nacionales. Este tema refresca la argumentación de Stark (2001), quien la dedica no sólo a México sino a toda la región…”América Latina-argumenta en efecto- ha realizado intensos cambios en las reglas formales (leyes, reglamentos, etcetera.), pero no ha adecuado las organizaciones al mismo ritmo. El rezago organizacional no es uniforme a todos los países y expresa un mecanismo inercial de resistencia al cambio que, en el fondo, refleja que las nuevas reglas (formales) no recogen un consenso suficiente, y/o no han sido debidamente difundidas y asimiladas por los sectores relevantes de la población… [En consecuencia]… las características organizacionales de estos organismos (agencias, comisiones u otros) tienden a expresar, por lo tanto, las fortalezas y debilidades del proceso de cambio…” (2001:2). Si ha de aceptarse la palabra del especialista, viene a ser urgente el superar las debilidades y empatar el desarrollo formal de la regulación con las estructuras organizativas que le otorgan viabilidad, situación que provocaría no solamente una mayor eficiencia funcional y operativa del regulador, sino asimismo que la proclama institucional tuviera el respeto y la observancia de todos los protagonistas del sector, sin importar su envergadura económica, influencia política o relaciones de poder formal o fáctico.

Ancladas del mismo modo en el Poder Ejecutivo, igual funcionan las denominadas Superintendencias que aparecen en América Central, en específico en El Salvador y en Guatemala. De forma general, la Real Academia define ese arreglo institucional como un organismo que tiene la suprema administración o vigilancia de un ramo específico, particularmente un área económica o social. Las Superintendencias son por tanto órganos fiscalizadores del Estado, cuya facultad es controlar a las empresas privadas de distintos sectores para garantizar que cumplan con las normativas vigentes y que no vulneren los derechos del consumidor.

Bajo esta conceptualización, resalta el ámbito de operación de la entidad que se ha establecido en El Salvador, la cual considera a la Electricidad y a las Telecomunicaciones como el conjunto integrado de servicios públicos a regular y fiscalizar. La adopción de este andamiaje organizacional que en ocasiones aplica una normatividad única, no anula sin embargo el empeño por regular en específico a las telecomunicaciones. Muestra de ello es la actualización de la Ley del sector que apenas se desahogó en noviembre de 2010, y que entre otros muchos temas establece las asignaciones nacionales del espectro radioeléctrico; define los llamados recursos esenciales de las telecomunicaciones -de especial y estrecha vigilancia por parte del fiscalizador en tanto se consideran bienes de patrimonio público- y conforme su gravedad, clasifica el tipo de sanción que habrá de merecer quien viole la normatividad vigente. Por su parte, en Guatemala se emplea solamente la denominación de Superintendencia de Telecomunicaciones para designar al regulador, lo que remite a una visión si bien quizá más conservadora, al tiempo más precisa y tal vez por ello mismo más efectiva.

El término Autoridad emerge con un sentido paralelo a las Superintendencias y coloca al sector en franca supremacía institucional. Bolivia, Costa Rica y Panamá lo emplean para calificar a sus organismos de regulación, y dos de ellos claramente le adjudican además la función de inspección y escrutinio de la gestión, y de control de la expansión y el desarrollo nacional de los sistemas de telecomunicaciones.

De comienzo, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes que funciona en Bolivia, no separa al sector de su contraparte de conducción, y para los casos de Costa Rica y Panamá la agregación es aun más pronunciada, ya que la entidad respectiva tiene injerencia en todo el conjunto de los servicios públicos. De ello se generan tanto provechos como desventajas. Entre los primeros se cuenta que la normatividad aplicable es homogénea, lo que facilita la vigilancia y supervisión de su respeto y cumplimiento. Entre los inconvenientes puede citarse que las telecomunicaciones demandan el tratamiento y explicación de temas muy especializados -verbigracia interconexión; diseño de tarifas o estructura de costos- que no tienen paralelo con otros servicios. Así, atender estos casos debe ser un asunto especialmente demandante para los dos países citados, sobre todo para la entidad costarricense que claramente se proclama como la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y por lo mismo debe establecer la normatividad respectiva con efectividad para todo el conjunto y para cada protagonista en lo particular.

La regulación en sí misma; la reglamentación como centro del debate y la acción, parecen constituir la preocupación central de otros reguladores asimismo presentes en la región de las Américas. El caso de Puerto Rico -donde se le nombra como la Junta Reglamentadora de las Telecomunicaciones- y de la República Oriental del Uruguay, país que ha creado a la Unidad Reguladora de Servicios de Telecomunicaciones como instancia especializada, son clara muestra de estos afanes por detallar la funcionalidad exigida y enfatizar la labor principal que lleva a cabo el regulador.

Otras instancias latinoamericanas también han recurrido al esquema de organización propio de los institutos -es decir como un organismo o asociación creada para desarrollar una actividad específica-, y con tal decisión demuestran su interés por especializar la labor regulatoria y buscar la mayor preparación posible de los recursos humanos dedicados. Tal sería el caso del Instituto Nicaragu%u0308ense de Telecomunicaciones y Correos, que reproduce y conserva la integración distintiva de la etapa de los PTT’s europeos, esto es el correo y los teléfonos y telégrafos articulados en la misma unidad de suministro y control- y del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones, creado en 1998 por la Ley de Telecomunicaciones de aquel país “para regular y promover la prestación de servicios de telecomunicaciones en beneficio de la sociedad, en un marco de libre, leal y efectiva competencia”.4

En otras denominaciones prevalece el sentido práctico y el regulador adopta un nombre genérico. Belice y su Oficina de Telecomunicaciones y la República del Brasil con la Agencia Nacional de Telecomunicaciones ilustran el punto. Finalmente, en una muestra clara de que la designación del regulador revela sus prioridades y propósitos, resalta el caso del Perú, cuyo regulador se desempeña como el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones. El nombre implica que el interés nacional en el sector radica sobre todo en la expansión del mercado de servicios y en la inversión privada que lo nutre. Como para equilibrar este propósito, se destaca que el organismo ha instrumentado un Consejo de Usuarios en su estructura orgánica, cuyo concurso tiene la finalidad de conformar un mecanismo de participación de los agentes nacionales interesados en la regulación del sector. Entre los protagonistas del Consejo se cuentan desde luego las asociaciones de consumidores y de usuarios, que de esta forma pueden sensibilizar a la autoridad respecto a sus necesidades e intereses. Esta interacción se confirma en la conformación del Consejo que se integra por siete miembros honorarios. Cuatro de ellos son seleccionados entre los candidatos propuestos por las asociaciones de consumidores y usuarios, y tres más se eligen entre la comunidad vinculada al sector, en específico los colegios profesionales; las universidades públicas y privadas; las organizaciones sin fines de lucro, y también el gremio empresarial, aunque sin incluir a las compañías ligadas con los prestadores de servicios.

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Como se ha repasado en la sección anterior, el análisis comparativo de los órganos reguladores en activo arroja ya algunos elementos distintivos sobre las ideas motoras que han nutrido su implementación y sobre la temática que privilegian en el desarrollo de sus funciones institucionales. Que una instancia reguladora centre su atención en un sector específico y otra busque normar el desempeño de todo el universo de los servicios públicos, indica ya que de acuerdo a la función que cada organismo desarrolle es posible conformar una tipología de los órganos reguladores, que justamente clarifica la ovación, funciones y empeños que son compartidos de aquellos que son diferentes. Álvarez, por ejemplo, considera que existen cinco modelos de regulador5, los cuales inclusive evolucionan en forma diferente, sujetos al contexto nacional y a la influencia de factores foráneos. Clasificar a cada unidad que se ha listado en esta o en otra matriz desde luego arroja mayores evidencias sobre las similitudes y las diferencias de constitución y vocación que se registran entre los reguladores. Asimismo, revisar la Misión y Visión que cada cual se adjudica; la estructura jurídico-legal que los cobija, y los temas concretos que cada quien destaca como materia de regulación, representan categorías de análisis que detallan el papel que cada órgano regulador puede desempeñar para su país de origen. Estos ejercicios habrán de desarrollarse en las próximas entregas. Más para adelantar su propósito, conviene rescatar la reflexión siguiente, que en mucho inspira la indagatoria que se ha emprendido. “No se trata de mejorar lo existente, sino de desarrollar una institucionalidad pública cualitativamente distinta a la forjada en el marco del modelo de desarrollo vigente desde mediados de siglo. Más que un perfeccionamiento de las reglas del juego se requiere un cambio en el juego mismo. Ello implica renovar los sistemas de incentivo social y nuevos roles públicos; más estrategia y menos burocracia, más orientación al usuario, más gobierno y menos intervención, más excelencia profesional y menos injerencia política en la gerencia pública”. Como se señala, el cambio que se precisa es difícil, laborioso, de perfil colectivo y de compromiso social. Abonar para que sea posible, es el anhelo de estas entregas.

Bibliografía citada:

Álvarez, C.L. (2012). Órganos reguladores de telecomunicaciones.

Disponible en: http://www.tfjfa.gob.mx/investigaciones/pdf/organosreguladores.pdf Fecha: 13 de noviembre.

Dussán, J. y Roldán, J.M. (2012). Diseño institucional del ente regulador para América Latina y el Caribe. Disponibleen: http://www.dirsi.net/sites/default/files/dirsi_07_PD04_es.pdf Fecha: 13 de noviembre.

Sacristán, E. (2003). “Las privatizaciones en México”. En: ECONOMIAunam. Volumen 3, Número 9.

Spink, P. (2001). “Modernización de la Administración Pública en América Latina”. En: Spink, P. et al. Nueva Gestión Pública y Regulación en América Latina. Balances y Desafíos. Caracas, Venezuela; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Stark, C. (2001). “Regulación, agencias reguladoras e innovación de la gestión pública en América Latina”. En: Spink, P. Op cit.

Valero Flores, C. (2008). El Capítulo Económico de la Constitución y el Desarrollo de México. México; Cámara de Diputados, XL Legislatura (Serie Verde, Temas Económicos).

Notas:

1 Se adopta la distinción entre institución y organización que establece Stark, quien establece: “Aunque coloquialmente el término ‘institución’ se usa como sinónimo de ‘organización’, se asume la distinción hecha por la llamada ‘nueva economía institucional’. Según este enfoque, las instituciones constituyen las normas formales (leyes; reglamentos; ordenanzas) e informales (convenios; hábitos y códigos de conducta), así como los mecanismos para asegurar su cumplimiento, conformando el sistema de incentivos que guía el comportamiento de individuos y organizaciones. Éstas, por su parte, son grupos de individuos que actúan colectivamente para lograr objetivos comunes en el marco institucional vigente” (2001:3). La distinción es importante porque los organismos reguladores tanto expresan cambios institucionales, como representan a la nueva organización necesaria para configurar y fortalecer esos mismos cambios.

2 Tal carácter se conforma en tanto cada organismo está sujeto e interactúa con múltiples vectores, los que en conjunto a su vez lo determinan. Por ello, el comportamiento del regulador se estructura y explica no por la agregación de sus distintos componentes, sino por la interacción permanente entre éstos que lo conducen a actuar de esa manera y no de otra.

3 Salvo excepciones que se señalan, toda la información que se cita o se comenta proviene de los portales electrónicos de los órganos reguladores citados. La organización DIRSI, red de profesionales e instituciones especializados en políticas e investigación sobre las tecnologías de información y comunicación en América Latina, ha publicado en su página electrónica la lista de los reguladores latinoamericanos, e incluye las direcciones electrónicas de cada uno. Ver: http://dirsi.net/reg-info Fecha: 13 de noviembre de 2012.

4 Cfr. http://www.indotel.gob.do/index.php/indotel Fecha: 13 de noviembre de 2012.

5 Según la autora los cinco modelos son: el Regulador Sectorial; el Convergente; el Multisectorial; el Regulador con Facultades de Competencia Económicay los llamados Unipersonales o de Órganos Colegiados.

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