Cinque Terre

Ernesto Villanueva

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Coordinador del área de derecho de la información del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM donde se desempeña como investigador de tiempo completo.

Libertad de expresión y censura previa

El ejercicio de la libertad de expresión en su sentido genérico –y la libertad de información como parte de aquella especializada en la búsqueda, investigación y difusión de hechos de interés público– representa un contrapeso ciudadano compatible con la democracia. En México, el valor de la libertad de expresión abreva de las tradiciones liberales más significativas. En efecto, tanto el artículo séptimo de la Constitución Política de 1857 como el mismo artículo de la vigente de 1917 disponen el principio de acuerdo al cual está prohibida en forma absoluta la previa censura, pero las ideas y las informaciones difundidas están sujetas a responsabilidades ulteriores.

Ayer y ahora ambos artículos constitucionales dicen a la letra “Ninguna Ley ni autoridad puede establecer la previa censura”. A la luz de los preceptos tan claros en la normativa constitucional no ha habido ningún caso que la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya debido pronunciarse sobre el tema. No obstante, el fantasma de la censura previa parece regresar por sus fueros del siglo XVIII. No es, no parece ser, una decisión de una autoridad menor de la Secretaría de Gobernación. Por el contrario, parece ser una acción concertada para violar la ley. Veamos.

Primero. El 5 de octubre pasado, la agencia de noticias APRO informó que los programas Medidas de resistencia civil y Convención Nacional Democrática elaborados por el PRD habían sido censurados por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC) de la SG. Representa un insólito caso de afectación de la libertad de propaganda y de expresión, que no se había registrado en el México contemporáneo. Como se sabe, los partidos políticos nacionales tienen entre sus prerrogativas la del acceso a la radio y televisión en forma permanente desde la reforma política de 1977 y ahora regulado por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). En particular, el artículo 41 dispone que: “Son prerrogativas de los partidos políticos: a) Tener acceso en forma permanente a la radio y la televisión en los términos de los artículos 42 al 47 de este Código”. En armonía con esta disposición, el reglamento interior de Gobernación señala, en el artículo 25, fracción XXV, que dentro de las atribuciones de RTC se encuentra la de “colaborar con la Comisión de Radiodiofusión para transmitir los programas de los partidos políticos por radio y televisión, según lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sus disposiciones reglamentarias y demás normas aplicables”. Lo anterior significa que la norma especial (el Cofipe) prima sobre la norma general (LFRT y demás relacionadas) en virtud de que el acceso de los partidos es competencia del IFE no de RTC. Incluso, el ámbito electoral tiene por si fuera poco su propio orden contencioso donde conoce el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo que pone de relieve la especialización del tema. Así, RTC hace sólo las veces de facilitador, sin atribuciones para prejuzgar sobre los contenidos de los programas de los partidos políticos.

Segundo. Se ha reiterado que una de las conquistas históricas de México es la prohibición de la censura previa. No hay excepción, habida cuenta que la norma no deja lugar a dudas. De esta suerte, RTC no tiene competencia para ejercer censura de ningún tipo, salvo que, como sucedió en este caso, incurra en una violación flagrante a una disposición constitucional. Al ejercer censura previa, RTC no tiene medida de su partidismo. Véase si no el razonamiento del señor Eduardo Garzón titular de la mencionada dirección: “La elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos a esta fecha, ya fue declarada válida por resolución inacatable de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y publicado en el Diario Oficial de la Federación el Bando Solemne por el que se dio a conocer que, de conformidad con el cómputo final de la elección el candidato que obtuvo el mayor número de votos, fue el C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, por lo que el contenido del programa permanente del Partido del Trabajo es, a todas luces, contrario al orden público”. De la misma manera, al calificar ilegalmente el programa Convención Nacional Democrática indica que se “lesionan derechos de terceros, atentan contra el orden y el interés público, y denostan (sic) a las instituciones y convicciones democráticas”. Al respecto habría que decir que, suponiendo sin conceder, se reunieran los elementos para que el programa del PRD vulnerara otros derechos tutelados por la ley, los afectados pueden en todo momento hacer valer lo que a su derecho convenga ante las instancias administrativas y/o judiciales. No se trata de afirmar, por supuesto, que la libertad de expresión es un derecho absoluto, sino que no puede estar sujeta a medidas de control preventivo. Sí es fundamento, en cambio, de responsabilidades ulteriores, según lo ha ratificado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-5/85, párrafo 39), cuya competencia ha sido reconocida por México desde el 16 de diciembre de 1998. Así lo ha sostenido correctamente la Convención Americana de Derechos Humanos al señalar que para que tal “responsabilidad pueda establecerse válidamente, según la Convención, es preciso que se reúnan varios requisitos, a saber: a) La existencia de causales de responsabilidad previamente establecidas, b) La definición expresa y taxativa de esas causales por la ley, c) La legitimidad de los fines perseguidos al establecerlas, y d) Que esas causales de responsabilidad sean ‘necesarias para asegurar’ los mencionados fines. Todos estos requisitos deben ser atendidos para que se dé cumplimiento cabal al artículo 13.2 [relacionado con la libertad de pensamiento y expresión]”, éste instrumento internacional es ley suprema en México con arreglo al artículo 133 constitucional desde el 3 de abril de 1982. A mayor abundamiento, la corte ha señalado las reglas de interpretación de las restricciones ulteriores a la libertad de expresión:

“40. […] precisa que es la ley la que debe establecer las restricciones a la libertad de información y solamente para lograr fines que la propia Convención señala. Por tratarse de restricciones en el sentido en que quedó establecido (supra 35) la definición legal debe ser necesariamente expresa y taxativa.

41. Antes de entrar a estudiar los literales a) y b) del artículo 13.2 de la Convención, a la luz de lo que interesa en la presente consulta, la Corte analizará el significado de la expresión ‘necesarias para asegurar’, empleada en el mismo artículo. Para ello debe considerarse el objeto y el fin del tratado teniendo presentes los criterios de interpretación resultantes de los artículos 29 c) y d) y 32.2 según los cuales

Artículo 29. Normas de Interpretación

Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: […]

c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y

d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.

Artículo 32. Correlación entre deberes y derechos […]

2. Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

Igualmente debe tenerse presente lo señalado en el Preámbulo donde los Estados signatarios reafirman ‘su propósito de consolidar, en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre’.

42. […] el juicio sobre si una restricción a la libertad de expresión impuesta por un Estado es ‘necesaria para asegurar’ uno de los objetivos mencionados en los literales a) o b) del mismo artículo, tiene que vincularse con las necesidades legítimas de las sociedades e instituciones democráticas.

43. En relación con este punto, la Corte estima que es útil comparar el artículo 13 de la Convención con el artículo 10 de la Convención (Europea) para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en adelante ‘la Convención Europea’) y con el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante ‘el Pacto’) los cuales rezan:

Convención Europea – Artículo 10

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.

2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.

Pacto – Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

44. Es cierto que la Convención Europea utiliza la expresión ‘necesarias en una sociedad democrática’, mientras que el artículo 13 de la Convención Americana omite esos términos específicos. Sin embargo, esta diferencia en la terminología pierde significado puesto que la Convención Europea no contiene ninguna provisión comparable con el artículo 29 de la Americana, que dispone reglas para interpretar sus disposiciones y prohíbe que la interpretación pueda ‘excluir otros derechos y garantías… que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno’. Debe enfatizarse, también, que el artículo 29 d) de la Convención Americana prohíbe toda interpretación que conduzca a ‘excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre…’, reconocida como parte del sistema normativo por los Estados miembros de la OEA […]. El artículo XXVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre por su parte, dice lo siguiente:

Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático […].

45. La forma como está redactado el artículo 13 de la Convención Americana difiere muy significativamente del artículo 10 de la Convención Europea, que está formulado en términos muy generales. En este último, sin una mención específica a lo ‘necesari(o) en una sociedad democrática’, habría sido muy difícil delimitar la larga lista de restricciones autorizadas. En realidad, el artículo 13 de la Convención Americana al que sirvió de modelo en parte el artículo 19 del Pacto, contiene una lista más reducida de restricciones que la Convención Europea y que el mismo Pacto, sólo sea porque éste no prohíbe expresamente la censura previa.

46. Es importante destacar que la Corte Europea de Derechos Humanos al interpretar el artículo 10 de la Convención Europea, concluyó que ‘necesarias’, sin ser sinónimo de ‘indispensables’, implica la ‘existencia de una necesidad social imperiosa’ y que para que una restricción sea ‘necesaria’ no es suficiente demostrar que sea ‘útil’, ‘razonable’ u ‘oportuna’ (Eur. Court H. R., The Sunday Times case, judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, párr. no. 59, págs. 35-36). Esta conclusión, que es igualmente aplicable a la Convención Americana, sugiere que la ‘necesidad’ y, por ende, la legalidad de las restricciones a la libertad de expresión fundadas sobre el artículo 13.2, dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Dado este estándar, no es suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno; para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad social del pleno goce del derecho que el artículo 13 garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho proclamado en el artículo 13. Es decir, la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo (The Sunday Times case, supra, párr. no. 62, pág. 38; ver también Eur. Court H. R., Barthold judgment of 25 March 1985, Series A no. 90, párr. no. 59, pág. 26).

50. El análisis anterior del artículo 13 evidencia el altísimo valor que la Convención da a la libertad de expresión. La comparación hecha entre el artículo 13 y las disposiciones relevantes de la Convención Europea (artículo 10) y del Pacto (artículo 19) demuestra claramente que las garantías de la libertad de expresión contenidas en la Convención Americana fueron diseñadas para ser las más generosas y para reducir al mínimum las restricciones a la libre circulación de las ideas.”

Tercero. La resolución del titular de RTC pone de relieve varias cosas: a) es una decisión nula por no estar fundada y motivada conforme a las leyes. Es claro que carece de la competencia para poder emitir una resolución de esa naturaleza; b) el propio Garzón incurre en responsabilidad conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos habida cuenta que realizó actos que la ley expresamente no sólo no le autoriza, sino que taxativamente le prohíbe, y c) muestra la fragilidad del Estado de derecho en perjuicio no sólo de un partido político, sino de la sociedad toda al tratar de evitar que sean difundidas informaciones e ideas que a un servidor público le son incómodas, sin que en ese propósito la ley sirva como muro de contención para evitar prácticas autoritarias en perjuicio de la convivencia democrática mínima. La libertad de expresión y su garantía para ejercerla constituyen una piedra angular de la democracia deliberativa porque tiene una doble dimensión. La individual, para que cada quien exprese sus puntos de vista y la social que acredita el derecho de conocer el pensamiento ajeno. La pluralidad de ideas e informaciones representa una válvula de oxígeno para edificar la convivencia democrática. Silenciar las ideas discrepantes o excluir a priori a grupos, comunidades o partidos del acceso a los medios representa, además, un atentado a la garantía constitucional de igualdad. Peor aún, representa el primer indicio del autoritarismo concreto que abreva de la uniformidad y de la exclusión social. Hoy es el PRD, mañana puede ser cualquiera.

Cuarto. Violar la ley no parece distinguir periodos sexenales. Si la Constitución y las leyes fueron vulneradas en el gobierno del presidente Fox, ahora con el presidente Calderón se observa el mismo hilo conductor. Hace unos días el señor Eduardo Garzón ha vuelto a violar las leyes, al censurar un programa en medios electrónicos de Andrés Manuel López Obrador, para transmitirse con cargo a los tiempos oficiales del PRD, donde había fragmentos de su toma de posesión como “presidente legítimo”. El señor Garzón ha violado nuevamente la Constitución y, entre otras disposiciones, el artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que a la letra dice: “Será responsabilidad de los sujetos de la Ley ajustarse, en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas en ésta, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio público”. La Secretaría de la Función Pública no ha hecho nada al respecto. Violar la ley por acción u omisión supone anteponer las filias y fobias políticas sobre el marco del derecho. Ese camino que empieza a tomar el nuevo gobierno no ofrece mensajes de certeza jurídica para los gobernados.

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