Cinque Terre

Orquídea Fong

Periodista/comunicóloga egresada de la UNAM.

Las concesiones de agua siempre han estado entre nosotros

El bulo sobre la “privatización del agua” lanzado por Sin Embargo en junio puso en el centro de las conversaciones en redes sociales un término que para amplios grupos de personas resultó nuevo, además de atemorizante: concesión. “¡Se darán concesiones de agua!”, exclamaron muchos, escandalizados hasta el desmayo.

Concesión (palabra emparentada con “conceder”) fue, para quienes creyeron el bulo, lo mismo que privatización, cuando en realidad es todo lo contrario. Pero para comprenderlo hay que conocer el fondo y algo de historia sobre la administración del agua en nuestro país.

Siempre ha habido concesiones

Para iniciar este texto, baste decir algo muy importante: la concesión siempre ha estado entre nosotros. Y algo más: la posesión privada del agua es inmemorial y sólo en tiempos muy recientes (menos de un siglo) se ha considerado que pertenece a la nación.

Desde que la corona española instauró en México su gobierno, el tema del agua fue de interés legislativo. Se trasladó a estas tierras la figura jurídica de “concesión real”. El derecho de ese tiempo establecía que el agua era propiedad de los reyes (es decir, del Estado, un Estado personalista) y eran los reyes o sus representantes quienes daban permiso a los particulares de usar el agua.

De acuerdo con el documento “Semblanza histórica del agua en México”, editado en 2009 por Conagua y elaborado por cuatro especialistas, en la época colonial el uso del agua estaba concebido como público o privado. El uso público era para las poblaciones y el uso privado se concedía a “corporaciones” de varias clases, mediante “concesión real”.

La concesión real era “una merced concedida por el rey o en su nombre”, para “garantizar el derecho de uso sobre una corriente o manantial” para su “usufructo”. Esto es, para un uso que incluso pudiera ser lucrativo para el concesionario.

En 1560 se promulga, en la Nueva España, un marco jurídico que “confirma los derechos otorgados en mercedes reales” para el usufructo del agua. El permiso de uso de agua fue gestionado mediante otras figuras jurídicas y administrativas, como las composiciones, ordenanzas y repartimientos.

Las normativas variaban enormemente de región en región y muchas disposiciones se tomaban luego de litigios entre pobladores. Lejos se estaba de una legislación general que abarcara a toda la Nueva España.

El 5 de junio de 1888, ya independiente México, se emite una ley que estipula que “serían respetados y confirmados los derechos de los particulares respecto a las servidumbres, usos y aprovechamientos constituidos a su favor sobre lagos, ríos y canales, pero los interesados en el uso de aguas federales deberían confirmar o solicitar sus derechos ante el gobierno”, entonces encabezado por Porfirio Díaz.

Posteriormente, el 6 de junio de 1894, se publica un decreto que faculta al Ejecutivo federal a “hacer concesiones a particulares y compañías para el mejor aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal”. De esta manera se definió que “el uso de las aguas sólo era asequible mediante la concesión dada por la autoridad”.

¿Qué significa esto? Pues sencillamente, que la figura moderna de la concesión del agua –hija de la “concesión real”– pretende, precisamente, regular y poner freno al uso discrecional del agua por parte de particulares. Ahora, es importante señalar que en esos años todavía se reconocía la existencia de aguas privadas y se hacía una diferencia entre éstas y las “aguas federales”.

Es decir, la tan temida privatización ya existía y fue justamente la figura de la concesión (que puesto en términos simplísimos implica pedir permiso) la que puso coto a ella.

Cambios en la legislación sobre el agua

Históricamente, la evolución en la legislación en torno al agua ha obedecido al cambio de los conceptos sobre la propiedad, la forma de gobierno y sobre el papel del agua en la vida del país.

En materia de propiedad, hemos partido de la noción de “propiedad real”, de los reyes, para llegar a la noción de “propiedad de la Nación”. La diferenciación entre lo público y lo privado ha existido siempre, pero ha sufrido modificaciones.

Sobre la forma de gobierno: luego de la independencia de México, la pugna entre el sistema federal y el central influyó en la manera de administrar el agua. Me refiero a la competencia entre el poder estatal y federal. Durante largo tiempo, los estados decidieron a su arbitrio respecto al uso del agua, antes de que se acuñara la idea de “aguas de propiedad federal”.

Al momento, tenemos un sistema mixto, en el que la federación se reserva la propiedad de las aguas de la nación, pero en que estados y municipios administran los sistemas de distribución de aguas, alcantarillado, drenaje y potabilización.

Sobre el último punto, el papel del agua en la vida del país: en la época colonial primaba la necesidad de dotar de agua a las poblaciones y conservarla limpia, y de ello dan cuenta las numerosas normativas y ordenanzas para lograr que las fuentes y acequias se mantuvieran libres de basura y cieno.

A finales del siglo XIX y principios del XX se volvió mucho más relevante impulsar la tecnología hidráulica para generación de energía, riego y abasto doméstico, resolver los infinitos problemas administrativos del abasto nacional del líquido y asegurar al Estado un ingreso por la concesión del agua, pues hasta ese momento, los particulares usaban el agua absolutamente gratis.

Ahora, iniciado el siglo XXI, en que se domina la tecnología de extracción, riego, abastecimiento, potabilización, tratamiento y generación de energía a partir del agua, y que (de manera muy imperfecta) se cobra por el uso del recurso, lo que importa sobre todas las cosas, es la conservación ambiental y garantizar el abasto para las futuras generaciones.

Hemos transitado, desde una visión aldeana (en la época colonial), a una visión de largo plazo, basada en el conocimiento técnico. La figura de la concesión siempre ha estado aquí. Y como dije en otro texto: concesión no es privatización.

Una diferencia de fondo

No, concesión no es privatización, y no lo es porque la figura de la concesión implica, de manera innegable, que si existe algo concedido, existe un concesor. Y si existe dicho permiso de uso, es porque quien da dicho permiso es poseedor del bien. En el hecho mismo de dar concesión, el Estado se afirma como propietario del agua.

En 1916, el gobierno federal afirma que “la Nación es propietaria de las aguas”, sin excepción. Esto señala una diferencia enorme respecto a pocos años antes. En 1910, por ejemplo, la ley aún establecía que “los manantiales y ojos de agua pertenecían al fundo en donde nacían o rotaban y las aguas solo eran federales cuando entraban a un cauce público”.

En la Constitución de 1917 (sigo citando el documento que he mencionado arriba) se introdujeron “cambios en la política del uso, distribución y concesión del agua”. Con esta cita y otras que he realizado, insisto en que las concesiones han existido siempre.

En 1934, la primera Ley de Aguas de Propiedad Nacional (ha habido reformas sobre esa ley), promulgada por el entonces presidente Abelardo Rodríguez, estableció que “la nación, representada por los poderes federales, tenía la soberanía y dominio sobre las aguas”. En esta ley ya no se distingue, pues, entre aguas privadas y aguas federales. En 1928, la Secretaría de Agricultura y Fomento “reglamenta las concesiones para abasto de agua potable a los poblados”, y en 1972 se emite otra ley que “limitó las concesiones a 50 años”. Sí, antes, las concesiones de uso de agua no tenían fecha de vencimiento.

Como puede verse, la legislación mexicana en materia de agua ha evolucionado para procurar responder a las necesidades (tan cambiantes como el propio líquido) en esta materia, pero jamás se ha planteado, ni una sola vez, eliminar las concesiones. Sería absurdo.

Sin esta figura jurídica y administrativa sería imposible para cualquier pueblo, municipio, estado, empresa o colectivo acceder al agua para usos domésticos y productivos. Con mucho es, al momento, la mejor solución para que el Estado administre el agua, la cual es un bien nacional.

La figura de la concesión de agua está a punto de cumplir 500 años operando en nuestro país. ¿Por qué la sorpresa?

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