Cinque Terre

Miguel Carbonell

Jaque institucional a la transparencia

El pasado martes 11 de marzo el Congreso local del estado de Querétaro decidió propinarle un severo revés al esfuerzo que han realizado millones de mexicanos en favor de la transparencia. A través de una reforma a la Constitución local de su estado, fusionó a la Comisión Estatal de Acceso a la Información con la Comisión Estatal de Derechos Humanos (ver artículo 33 de la nueva Constitución del Estado). Si esto sucediera a nivel federal equivaldría a que el IFAI fuera devorado por la CNDH. En los hechos, la reforma implica la desaparición del órgano garante de la transparencia en el estado de Querétaro.

De esta manera, los diputados locales decidieron saltar al vacío y emprender una ruta que claramente los lleva a chocar con la Constitución federal, pues el artículo 6 de la Carta Magna exige que en el tema de la transparencia existan órganos especializados y autónomos. Esa disposición se incorporó al texto constitucional apenas en el mes de julio de 2007, como una medida para frenar los despropósitos que se habían realizado en alguna entidad federativa, en la que fusionaron a la comisión local de transparencia con el tribunal electoral del Estado.

Especialización y autonomía

La idea que está claramente recogida en la reforma al artículo 6 de la Constitución federal es asegurar la existencia de órganos profesionales, que se dediquen a la administración del derecho de acceso a la información y de la transparencia. Es una tarea relativamente amplia en la medida en que supone hacerse cargo de temas como la resolución de recursos contra la negativa de las autoridades a proporcionar alguna información, la revisión de la puesta al día del sistema de archivos, la tutela de los datos personales, la cogeneración de los indicadores de gestión, etcétera. Simplemente en el tema de archivos y en lo referente a la protección de los datos personales se va a requerir de un esfuerzo importante y de una profesionalización acuciosa, tanto a nivel federal como local.

El acceso efectivo y expedito a la información que está en posesión de todos los entes públicos del Estado mexicano requiere de una base material que no puede hallarse más que en los archivos públicos. Es decir, si queremos garantizar de forma efectiva, en la práctica, el acceso a la información, necesitamos un sistema de archivos moderno y funcional que permita a la autoridad obligada encontrar con rapidez la información que se le solicita.

Ahora bien, es menester señalar que en materia de archivos México tiene un enorme retraso, pues tradicionalmente se ha tratado de un tema que no ha generado mayor interés por parte de los responsables políticos. De ahí la importancia de haber incorporado a nivel constitucional el contenido de la fracción V del párrafo segundo del artículo 6, de acuerdo con la cual todos los sujetos obligados a proporcionar información deben preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados. Si este mandato se toma en serio y se invierte tiempo, esfuerzo y dinero en el sistema de archivos, es seguro que no solamente mejorará el acceso a la información, sino muchos otros procedimientos de gestión administrativa que también se verán beneficiados por un buen manejo archivístico. El acompañamiento a esa enorme tarea debe correr a cargo de las comisiones de acceso a la información pues, que yo sepa, las comisiones de derechos humanos no tienen alguna experiencia en el tema.

Respecto de los datos personales puede plantearse una cuestión interesante, consistente en preguntarse quién es el sujeto al que el legislador puede obligar a tomar medidas para alcanzar su protección. En otras palabras, la protección de los datos personales que ordena la Constitución, ¿opera solamente frente a las autoridades o también frente a los particulares? La respuesta que se le dé a este interrogante puede cambiar radicalmente el ámbito de protección de los datos personales, sobre todo si se tiene en cuenta la gran cantidad de este tipo de datos que tienen en sus manos los particulares.

Si aplicamos la conocida máxima jurídica de acuerdo con la cual donde el legislador no distingue el intérprete no puede distinguir, deberíamos afirmar que la protección ordenada por la Constitución es de carácter general, sin excepción alguna por cuanto hace al poseedor de los datos, por lo que el legislador deberá hacerse cargo de regular la tenencia y utilización de datos personales en manos de particulares. ¿Podrían las comisiones de derechos humanos regular también a los particulares por lo que hace al tema de datos personales? A la luz de lo que dispone el artículo 102 apartado B de la Constitución federal sobre la competencia de tales comisiones, la respuesta solamente puede ser negativa. Las comisiones de derechos humanos conocen de quejas en contra de autoridades, solamente: no tienen competencia alguna en contra de actos de particulares. Ese pequeño detalle parece que se les olvidó a los legisladores de Querétaro.






Ilustración: Leon Verdun

Lo que no se puede perder de vista es que la segunda frase de la fracción IV del artículo 6 de la Constitución federal se refiere a ciertas cualidades que deberán tener los órganos u organismos encargados de garantizar la transparencia. Concretamente, el texto constitucional menciona cinco cuestiones, en virtud de las cuales dichos órganos u organismos deberán: a) ser especializados; b) ser imparciales; c) tener autonomía operativa; d) tener autonomía de gestión, y e) tener autonomía de decisión.

El requisito de la especialización significa que los órganos u organismos no podrán tener competencias distintas a las que tengan directa relación con el derecho de acceso a la información. No se permitirá la regulación existente en alguna entidad federativa que le daba facultades de revisión a un tribunal en materia electoral, mezclando dos cuestiones que no tienen casi ninguna relación, como lo son la electoral y la de transparencia.

La imparcialidad de los órganos debe ser interpretada de forma semejante a lo que sucede con los tribunales. En materia judicial se utilizan tanto el término de imparcialidad como el de independencia para caracterizar la posición institucional del órgano competente para resolver un juicio. Hay diversos mecanismos institucionales que contribuyen a fortalecer la independencia del Poder Judicial y que, por analogía, deben ser tomados en cuenta al momento de precisar la configuración de los órganos encargados de revisar los procedimientos de acceso a la información.

Así por ejemplo, la independencia comienza desde el diseño de los sistemas de nombramiento y promoción; si los mecanismos para poder ser nombrado son objetivos y transparentes, es obvio que la independencia entendida como no sujeción del funcionario de que se trate a ningún tipo de interés o mandato, tanto externo como interno, será mucho mayor que en caso contrario. Esto requiere un buen sistema de servicio civil de carrera (semejante a la carrera judicial, aunque a una escala más modesta), en el que se definan con precisión los requisitos para los ascensos y se objetivice de la mejor manera posible el cumplimiento de los mismos y las autoridades encargadas de verificar ese cumplimiento.

De la misma forma, la independencia y autonomía de los órganos garantes requiere de un sistema razonable de remuneraciones, de estabilidad o incluso de inamovilidad y mecanismos claros y objetivos de responsabilidad de los encargados de los mismos. Con todos esos elementos se puede construir un entramado institucional más o menos autónomo. Digo más o menos autónomo porque, por más garantías institucionales que se tengan, la autonomía de un órgano, en última instancia, depende del talante personal y de la voluntad de sus integrantes por permanecer ajenos a los intereses que puedan existir en los casos de que conozcan. Si esa convicción personal de imparcialidad no existe es probable que la mayoría de los mecanismos institucionales que se han mencionado para asegurar su independencia sirvan de muy poco.

Las características de autonomía operativa, de gestión y de decisión, complementan el significado de la imparcialidad. Deben ser entendidas de la misma forma en que se aplican para los órganos constitucionales autónomos como el IFE o la CNDH (y sus equivalentes en las entidades federativas). En general implican que los órganos garantes en materia de transparencia deben poder desarrollar sus funciones sin guardar relaciones de subordinación jerárquica con ningún órgano administrativo. Esto no significa, como es obvio, que sus resoluciones no puedan ser impugnadas y eventualmente revocadas o modificadas por los jueces, ya sea a nivel estatal o federal. La operación cotidiana, la gestión y el proceso de toma de decisiones dentro de los órganos garantes deben estar exentos de cualquier interferencia, a fin de dar cumplimiento al mandato constitucional de la fracción IV. Su labor debe estar sujeta solamente a la Constitución y a la ley.

Tampoco de resguardar estos requisitos se acordaron en Querétaro.

Política y derecho detrás de una reforma constitucional

Lo que ya se conoce como el desastre de Querétaro, no solamente constituye un despropósito desde el punto de vista jurídico, sino que además emite un pernicioso mensaje de carácter político y una amenaza nada velada al resto de organismos encargados de la transparencia en todo el país. Esto se debe al hecho de que antes del 21 de julio de este año todas las leyes locales de transparencia deben ser objeto de una revisión a fondo, por mandato de la reforma constitucional de hace un año que ya he mencionado.

Ante ese escenario, Querétaro podría representar solamente un campo de prueba para emprender una cruzada nacional contra los organismos de transparencia, muchos de los cuales no todos se han conducido con una admirable autonomía y se han puesto una y otra vez del lado del ciudadano que decide ejercer su derecho a saber. A algunos comisionados la independencia de criterio les ha costado muy cara y han tenido que enfrentar acusaciones incluso de carácter penal, de las que afortunadamente han salido airosos.

Lo que late detrás de la reforma realizada en Querétaro es una pregunta que debe contestar toda la ciudadanía: ¿queremos en verdad tener derecho de acceso a la información o es mejor regresar al esquema de gobiernos opacos que padecimos durante décadas? Porque de lo que no cabe duda es que ninguna comisión de derechos humanos podrá hacerse cargo con eficiencia y celeridad de los muchos temas que hoy en día son competencia de los órganos de transparencia, tanto a nivel federal como local. Las comisiones de derechos humanos emiten, por mandato constitucional, recomendaciones. ¿Queremos que nuestro derecho a saber quede en meras sugerencias o estamos decididos a contar con mecanismos que obliguen a las autoridades a entregar la información?

Pero además, creo que en la reforma constitucional de Querétaro se produjo una notable confusión entre lo que es una institución que administra un derecho fundamental y una institución que tutela o protege ese mismo derecho. En realidad, el conjunto de los órganos estatales tiene que ver con la administración de derechos: el IMSS y el ISSSTE administran el derecho a la salud, la SEP el derecho a la educación, CAPUFE la libertad de tránsito en las carreteras federales, la policía el derecho a la seguridad pública y así por el estilo. Eso es una cosa y otra muy diferente es la tarea de tutela de los mismos derechos, la cual corre a cargo de órganos especializados como la Suprema Corte, las comisiones de derechos humanos o el Ministerio Público. Las comisiones de acceso a la información administran el derecho a la transparencia, por lo que deben estar separadas de los mecanismos de tutela del mismo derecho. Lo normal sería, incluso, que contra las resoluciones de una comisión de transparencia (ya sea a nivel local o a nivel federal) se pudieran interponer quejas ante las comisiones de derechos humanos.

El dilema de fondo es si tenemos la voluntad de asumir nuestro carácter de ciudadanos de una vez por todas o si preferimos regresar a la condición de súbditos. Los diputados de Querétaro ya votaron: lo hicieron para regresarnos a la caverna. De nosotros depende que nos dejemos o no violentar con tan grosera afrenta.


Investigador del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM.
[email protected]

Login

Welcome! Login in to your account

Remember me Lost your password?

Lost Password