José Luis Peralta

Comisionado de la Cofetel.

Interconexión: retrospectiva y prospectiva

¿Existe acaso algún usuario que esté dispuesto a contratar un servicio de telefonía con una nueva red mediante la cual no se pueda comunicar con usuarios de otras redes? La respuesta parece obvia; el usuario que contrate servicios con dicha red estará aislado del resto de los clientes de otras redes y el valor del servicio contratado será casi nulo.

En el mercado de las telecomunicaciones, la interconexión es la columna vertebral que asegura la competencia entre distintos prestadores de servicios. Sin ella, las comunicaciones se limitarían a usuarios de una misma red, y la entrada de nuevos competidores al mercado sería prácticamente imposible. Para que dos o más redes de telecomunicaciones puedan comunicarse e interactuar se requiere que en la interconexión utilicen el mismo código o lenguaje, lo que necesariamente exige la adopción de arquitecturas abiertas de red que aseguren una comunicación eficiente y transparentre entre los usuarios de dichas redes.

Si bien el tema de la interconexión ha sido debatido en los años recientes, la importancia de este asunto no es cosa nueva. En 1882 se otorgó la primera concesión de telefonía a la empresa Compañía Telefónica Mexicana (posteriormente Compañía Telefónica y Telegráfica Mexicana), y 23 años después, en 1905, se dio una concesión similar a la Empresa de Teléfonos Ericsson S.A. No obstante que existían dos compañías telefónicas, los usuarios sólo podían comunicarse con pares de su propia empresa; es decir, no existía interconexión. De manera anecdótica se señala que usuarios que requerían comunicarse con todos los suscriptores existentes, los médicos por ejemplo, tenían que contratar una línea telefónica con cada compañía, a fin de garantizar la comunicación con todos sus clientes. Ante tal problemática, “en junio de 1936, el presidente Cárdenas, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, comunicó a ambas compañías que deberían enlazar sus líneas y combinar sus servicios, sustentando su orden en razones de interés público”.1

Con la apertura del sector telecomunicaciones a la inversión privada y a la competencia, el reto que representa lograr la interconexión es más complejo del que existía en 1936, ya que ahora no sólo debe resolverse la interconexión entre dos empresas, sino garantizarse la interconexión entre todos los participantes en el mercado en términos de eficiencia técnica y económica.

Antes de continuar, es útil explicar de manera breve y esquemática el concepto básico de la interconexión entre redes de telecomunicaciones en un mercado con varios prestadores de servicios.

En la Figura 1 se muestra la interconexión entre varias redes de telecomunicaciones, la cual, como se observa, puede ser directa o indirecta. De esta forma, por ejemplo, los usuarios de la Red de Telecomunicaciones 2 pueden comunicarse con los usuarios de la Red de Telecomunicaciones 5 (interconcexión indirecta, a traves de la Red de Telecomunicaciones 1), de la misma forma y con la misma eficiencia que pueden comunicarse con los usuarios de la Redes de Telecomunicaciones 3 o 1 (interconexión directa).

En el caso de la interconexión indirecta en el ejemplo mostrado, la Red de Telecomunicaciones 1 provee el servicio de interconexión denominado tránsito, por medio del cual se garantiza un esquema eficiente de interconexión, al no requerirse forzosamente la interconexión directa entre todas las redes de telecomunicaciones que presten servicios al público usuario.

Parece sencillo, pero una vez definidos los esquemas técnicos de la interconexión, sobre los cuales no abundaré en el presente artículo a pesar de que tienen su propia complejidad e importancia, sólo resta definir los pagos que cada una de las redes de telecomunicaciones interconectadas tienen derecho a recibir de las otras por cada una de las funciones que realicen para lograr que las comunicaciones de los usuarios lleguen a su destino final, cuestión que es el centro del debate actual y sobre la cual, según mi opinión, la autoridad ha sido consistente desde que en este país se tomó la decisión de abrir a la iniciativa privada y a la competencia el sector de las telecomunicaciones, que partió, desde luego, con la privatización de Teléfonos de México y la modificación de su título de concesión en 1990.

Retrospectiva de la interconexión de larga distancia
La prestación de servicios de telecomunicaciones a nivel internacional migró de esquemas monopólicos hacia mercados en competencia, a fin de modernizar las redes de telecomunicaciones para lograr mayor eficiencia, diversidad y calidad con mejores tarifas para los usuarios de esos esquemas. Para ello fue necesario establecer reglas que obligaran a las empresas existentes a ofrecer la interconexión a los prestadores de servicios entrantes de manera no discriminatoria, con estándares técnicos abiertos, con oportunidad y calidad, evitando subsidios cruzados entre servicios y con tarifas basadas en costos, de tal manera que los costos de interconexión no constituyeran una barrera para la entrada de nuevos competidores.
México no fue la excepción y desde la privatización de Teléfonos de México, S.A. de C.V. y de Teléfonos del Noroeste, S.A. de C.V. (Telmex/Telnor) en 1990, en sus respectivos títulos de concesión, se establecieron los conceptos básicos que garantizarían la interconexión de dichas empresas con los nuevos participantes; entre los conceptos importantes se destacan los siguientes:

El derecho de Telmex/Telnor de recuperar los costos en los que incurrieron dichas empresas para la realización de los arreglos especiales requeridos para permitir la interconexión de los nuevos competidores.2

La obligación de Telmex/Telnor de instalar la capacidad suficiente para satisfacer la demanda de servicios de interconexión y no afectar la prestación del servicio de otras empresas interconectadas a sus redes.

La obligación de aplicar criterios de arquitectura abierta de red para que se puedan interconectar otras redes.
El establecimiento de tarifas de interconexión basadas en el costo incremental promedio de largo plazo comparable con los de una empresa eficiente, de tal forma que dichas tarifas sean competitivas internacionalmente.

Por su parte, en la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en 1995, se establecieron las obligaciones de interconexión para los todos los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, previendo que en caso de no llegar a un acuerdo en los términos y condiciones de interconexión entre ellos, la Secretaría resolvería sobre las diferencias, incluyendo las tarifas de interconexiónn, facultad delegada posteriormente a la Comisión Federal de Telecomunicaciones .

Con base en la Ley y en lo establecido en los títulos de concesión de Telmex/Telnor, la regulación que se ha emitido desde entonces en materia de interconexión siempre ha tenido como base conceptos acordes con el objetivo de lograr más y mejores servicios de telecomunicaciones para los usuarios, siempre en armonía con la orientación a costos incrementales de largo plazo para la determinación de las tarifas de interconexión, basados en un modelo de empresa eficiente.

Ejemplo de esto son la primera resolución de interconexión del 26 de abril de 1963 y la publicación de las Reglas del Servicio de Larga Distancia (1996) y de las del Servicio Local (1997).

En su parte considerativa, la resolución de abril de 1996 señala que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes buscaba establecer los elementos necesarios para avanzar en el mediano plazo hacia un mercado de telecomunicaciones en competencia, en el que los precios de interconexión se establecieran para al menos recuperar el costo incremental promedio de largo plazo de su prestación, tomando en cuenta los intereses del consumidor. Adicionalmente, se señalaba que para determinar la estructura y nivel de las tarifas de interconexión, la Secretaría buscaba “Asegurar la debida observancia de la Ley Federal de Telecomunicaciones, en especial el Capítulo V; las demás disposiciones aplicables, y la condición 6-2 de los títulos de concesión de Telmex y Telnor”, entre otros objetivos. Por lo anterior, en los resolutivos se estableció que para definir las tarifas aplicables, las partes deberían considerar fundamentalmente los costos incrementales promedio de largo plazo de los servicios de interconexión.

Por su parte, las reglas 51 y 53 de las Reglas de Larga Distancia, así como la regla Trigésimasegunda de las Reglas del Servicio Local, preveían en consistencia con lo anterior, el costo incremental de largo plazo como base para el cálculo de tarifas de interconexión entre redes públicas.
Para entender la controversia actual con respecto a las tarifas de interconexión de larga distancia, es necesario introducir dos conceptos al análisis: la definición y estructura de Áreas de Servicio Local (ASL) en que se divide el país, y el concepto de Reventa.

En noviembre de 1984, la Cofetel evolucionó el concepto de grupos de centrales de servicio local contenido en las Reglas de Servicio Local hacia el de ASL, mismo que se definió como la delimitación geográfica dentro de la cual se presta el servicio local entre usuarios ubicados en cualquier punto dentro de ella.

A partir de esta definición, en la actualidad el país está dividido en 397 ASL: en 198 de éstas existe punto de interconexión por parte de Telmex/Telnor, y en 199 se carece de esta facilidad. En la figura 2 se muestra el concepto de ASL con y sin punto de interconexión:

De manera conceptual, en la figura aparecen varias ASL, con y sin punto de interconexión. El ASL I y el ASL II cuentan con punto de interconexión, en tanto que el ASL III es una ASL sin él. El esquema acordado entre los concesionarios de redes de telecomunicaciones (hasta antes de 2008) consistía en que la tarifa por originar o terminar tráfico en las ASL con punto de interconexión era considerada como interconexión, en tanto que aquel correspondiente al ASL sin punto de interconexión era considerado como servicio de “Reventa”, y el tratamiento que se daba a los concesionarios en este último esquema era como de grandes usuarios, ello a pesar de que el punto de entrega del tráfico correspondiente al ASL II y al ASL III era físicamente el mismo.

Con la expedición de las Reglas de Servicio Local en 1997, la Comisión Federal de Telecomunicaciones estableció que, si un concesionario no tenía punto de interconexión en una ASL determinada, estaría obligado a recibir y entregar el tráfico en otra ASL que sí lo tuviera sin cargo adicional alguno, situación aplicada desde hace varios años entre los concesionarios de servicio local, en especial los del servicio móvil.

En consonancia con lo anterior, desde el año 2000 la Comisión resolvió que el servicio conocido como Reventa se trata en realidad de interconexión entre redes públicas de larga distancia. Este criterio fue combatido legalmente; sin embargo, el criterio fue confirmado y sostenido por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito el 12 de febrero de 2003.

Así, la actuación de la autoridad ha sido en todo momento consistente y basada en el marco regulatorio vigente. Conforme al principio de intervención de la autoridad a petición de parte (Artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones), aun cuando desde 2003 se contaba con un criterio firme y aplicable en el sentido de que la llamada Reventa, era en realidad un servicio de interconexión; fue hasta que se requirió la intervención de la Comisión para resolver, entre otras cosas, las tarifas de interconexión aplicables a la interconexión en ASL sin punto de interconexión.

Desde entonces, la Comisión ha resuelto los desacuerdos para este servicio de interconexión con un modelo basado en el costo incremental promedio de largo plazo, que incluye un margen razonable para que se garantice la recuperación de las inversiones, pero sin incurrir en ganancias excesivas que se constituyan en una barrera a la competencia y eleven el precio de los servicios finales de telecomunicaciones para los usuarios.

En términos generales, un modelo de costos tiene por objetivo determinar los gastos económicos de establecimiento, operación y mantenimiento de una infraestructura física o inmaterial en una empresa para la prestación de un servicio o para la producción de un bien. En materia de telecomunicaciones, un modelo de costos¡ para la interconexión permite a la autoridad calcular y determinar las erogaciones en que incurre un concesionario para la prestación de servicios de interconexión. Así pues, el modelo de costos constituye el parámetro objetivo que utiliza la autoridad en la determinación de las tarifas de interconexión, cuya aplicación garantizará objetivamente un resultado cierto y comprobable.

En consecuencia y de acuerdo con la condición 6-2 del título de concesión de Telmex/Telnor, la cual establece que para el cálculo de las tarifas respectivas se utilizará como referencia una red eficiente, el modelo de costos desarrollado y empleado por la Comisión Federal de Telecomunicaciones en la resolución de desacuerdos de interconexión reflejan la conformación y operación de una red eficiente que emplea los insumos exclusivamente necesarios para la prestación del servicio así como los márgenes de ganancia que fomenta la expansión de la red. El objetivo de esto es simular las condiciones que se darían en un mercado competitivo donde se presentan condiciones adecuadas para que las empresas busquen minimizar sus costos de producción y los consumidores no paguen las posibles ineficiencias de las redes. Al aplicar los conceptos señalados, la tarifa de interconexión que se calculó para la interconexión en un ASL sin punto de interconexión (como el ASL III del ejemplo arriba citado) fue de $0.80 centavos de dólar ($0.09905 pesos M.N.5) por minuto de interconexión para 2008, 2009 y 2010. Si se analiza objetivamente, la única variante para 2011 con respecto a lo resuelto en los años anteriores, es que en el modelo de costos se incorporó una arquitectura de Red de Nueva Generación que utiliza algunos elementos de red basados en protocolos más eficientes (vgr, Protocolo Internet o IP), la cual ha optimizado la operación de las redes de telecomunicaciones y que derivó en una tarifa de interconexión de $0.03951 pesos M.N. por minuto de interconexión. Tan pronto se concluyan o retiren las impugnaciones, esta reducción de los costos deberá reflejarse en mejores tarifas para los usuarios, en cumplimiento de los objetivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones.

Prospectiva de la Interconexión en México
Para garantizar la convergencia plena en el sector, es decir, que los concesionarios puedan prestar todos los servicios que técnicamente les permita su infraestructura, el concepto mismo de interconexión también debe evolucionar y entenderse dinámico conforme al avance tecnológico. Para contextualizar, actualmente de manera formal sólo existe interconexión para los servicios de telefonía y de mensajes de texto; sin embargo, en la medida en que las telecomunicaciones se desarrollen y aparezcan nuevos servicios se requerirá la provisión de servicios de interconexión adicionales por parte de las redes de telecomunicaciones.

La figura 3 ejemplifica el concepto de interconexión hacia el cual se debe evolucionar en el mediano plazo:
Como se desprende de la figura anterior, los usuarios simplemente contratarán el acceso con algún concesionario y dicho acceso les deberá garantizar la comunicación a través de cualquier servicio o aplicación con cualquier usuario de otra red. Incluso, los servicios podrán ser provistos por un concesionario diferente a aquel con el que se tenga contratado el acceso, y más aún, con proveedores de servicios que no tengan infraestructura de red.
Para alcanzar el escenario señalado es indispensable que en la interconexión se incorporen conceptos como el Must Carry, esto es, la obligación de los concesionar ios de red de conducir cualquier señal de proveedores de servicios, aplicaciones y contenidos, y que por su parte, estos proveedores tengan la obligación del Must Offer, es decir, que no puedan negarle sus señales a los concesionarios que se lo requieran. Para ello habrá que realizar las reformas correspondientes y establecer un marco regulatorio que permita a las autoridades competentes intervenir en la resolución de conflictos en caso de que algún proveedor de servicios o concesionario de red se niegue a cumplir con las obligaciones de Must Carry o Must Offer.

Ahora bien, ¿cuál es la relación de las resoluciones de interconexión para 2011 con el objetivo general de hacer avanzar el sector hacia la convergencia plena? En este caso, la respuesta es menos obvia que en la pregunta del principio, y resulta de la mayor importancia el atenderla para comprender el comportamiento institucional de la Comisión Federal de Telecomunicaciones como órgano regulador de las telecomunicaciones en México.

De inicio debe enfatizarse que las resoluciones y ordenamientos definidos han sido disposiciones necesarias para abonar el tránsito hacia una regulación que norme el surgimiento y práctica de las redes de próxima generación y de la estructura convergente que argumentan. Desde 1995, al promulgarse la Ley Federal de Telecomunicaciones, ha sido claro que el mandato institucional que la Comisión debe reconocer e incluso fomentar es el desarrollo de la convergencia tecnológica y de mercados como plataforma conceptual para la expansión y operación de los servicios y de sus agentes productores. Así, la reglamentación secundaria que se ha dedicado a regular la interconexión de redes de telecomunicaciones se inspira en ese propósito rector, y aspira a concretarlo en el escenario nacional de las telecomunicaciones para beneficio de la sociedad mexicana. Con la motivación señalada, la regulación que se ha diseñado y emitido para los servicios de interconexión ha permitido establecer las siguientes premisas:
En primer lugar, el hecho de garantizar la interconexión en territorio nacional corresponde a la necesidad de establecer condiciones similares en todo el país a fin de privilegiar el desarrollo equitativo en todas sus regiones. En este sentido, cada vez será más factible que surjan concesionarios de redes de telecomunicaciones de acceso en pequeñas localidades, que sin interconexión simplemente no estarían en condiciones de ingresar al mercado.
Como consecuencia de lo anterior, se fomenta la migración hacia redes convergentes, al reconocer implícitamente tarifas de interconexión para el transporte y para el acceso que se señalan en la figura 3.

Finalmente, como ya se expresó, al incorporar elementos IP en el diseño de redes eficientes para el modelo de costos utilizado para el cálculo de las tarifas de interconexión, se reconoció la tendencia natural a escala internacional respecto a los protocolos de comunicación. En efecto, el estándar IP es hoy la base para el desarrollo de nuevos dispositivos y sistemas, precisamente porque se constituye como una plataforma común y única para soportar cualquier servicio de telecomunicaciones a través de las infraestructuras de red existentes. En otras palabras, es el protocolo que garantiza la convergencia plena.

En conclusión, puede afirmarse que las resoluciones de interconexión para el año 2011 forman parte de una estrategia integral de largo plazo para que el sector avance hacia la convergencia tecnológica. Confirmando el compromiso de la Comisión Federal de Telecomunicaciones por fomentar un desarrollo eficiente del sector, al facilitar que todos los usuarios de todas las regiones del país estén interconectados y se puedan comunicar entre sí con mayor diversidad y a precios justos, equilibrados y competitivos, sin derivar en ventajas artificiales para alguno de los concesionarios (terreno parejo para todos). Con esta medida será factible entonces el desarrollo de competidores en todas las áreas de servicio local al garantizarles la interconexión orientada a costos.

Notas
1 Teléfonos de México, Historia de la Telefonía en México 1878- 1991, Teléfonos de México, México, 1991.
2 Este concepto fue aplicado por la Comisión Federal de Telecomunicaciones mediante Resolución Número P/280597/0094 del 28 de mayo de 1997 cuando se determinó el monto de los proyectos especiales en materia de Señalización, Presuscripción, Información de Facturación, Numeración y Procesamiento de órdenes de servicio y facturación a operadores, que deberían cubrir los concesionarios de larga distancia para la interconexión de sus redes con la de Telmex/Telnor, mismos que fueron cubiertos en términos de la resolución citada.
3 Resolución administrativa por la que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes establece la regulación tarifaria aplicable a los servicios de interconexión de redes públicas de telecomunicaciones, autorizadas para prestar servicios de larga distancia.
4 Resolución administrativa mediante la cual se establecen los lineamientos para llevar a cabo la consolidación de los grupos de centrales de servicio local existentes en áreas de servicio local, así como el calendario de consolidación respectivo (P/261198/0277) publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 1998.
5 Se utilizó el tipo de cambio de $12.3817 M.N. por un dólar de Estados Unidos publicado el 31 de diciembre de 2010 en el Diario Oficial de la Federación.

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