José Luis Peralta

Comisionado de la Cofetel.

Ifetel: Urge la ley secundaria

Las primeras semanas del año nuevo llegaron con noticias importantes para las telecomunicaciones. En primera instancia, en visita oficial, el Presidente del Consejo de Ministros de Italia aseguró que su país tiene un gran interés en potenciar la relación con México, sobre todo en áreas como el transporte, la cultura y las telecomunicaciones, donde se abren ventanas de oportunidad para fincar una mayor relación comercial.1 Con ese anuncio, las nuevas disposiciones constitucionales podrían traducirse en acciones concretas de cooperación económica.

Una segunda información refuerza las posibilidades de crecimiento y desarrollo de las telecomunicaciones en México. Con base en un esquema de compartición de infraestructuras, tres operadores celulares del mercado mexicano, Telefónica, Nextel y Iusacell, firmaron acuerdos de cooperación para que cada empresa optimice sus propios recursos y aproveche los de sus socios para aumentar su cobertura, presencia regional y calidad de servicios. “Las inversiones van a ser más racionalizadas”, explicó uno de los voceros de esas firmas. “No todos los operadores vamos a estar invirtiendo en el mismo sitio. Con una sola inversión nos sumamos todos los operadores, por lo tanto se puede invertir más, los costos son mucho menores en el cliente, en dar mejores servicios, en dar mejores tarifas”, concluyó.2

Los aires de cambio de la reforma constitucional en telecomunicaciones han permeado a los protagonistas del sector y los animan a promover formas inéditas de cooperación que si bien antes podrían haberse implementado, ahora disponen de un respaldo institucional. Las firmas implicadas preparan así para competir, ofreciendo para ello mejores tarifas y servicios, que es justo lo que obliga el mandato constitucional.

Tanto aquellas propuestas llegadas de Europa como las estrategias empresariales de los agentes nacionales son respuesta a la modificación legislativa y a sus principios de apertura, concurrencia, igualdad y simetría. Sin embargo, toda su importancia parece comprometerse ante el segundo elemento que debe redondear lo ya conseguido: las legislación secundaria que especifique y defina los cómos, cuándos y porqués de las medidas regulatorias concretas.

Mientras esta transición no concluya -y hasta ahora no hay elementos para afirmar que ha iniciado siquiera- el organismo regulador enfrenta un dilema difícil: desde nuestra máxima norma jerárquica, la propia Constitución, ha recibido el mandato de aplicar una regulación que fomente la competencia, elimine las prácticas monopólicas, amplíe la cobertura y calidad de los servicios, y permita que las tarifas sean justas para el operador y accesibles a la sociedad. Y tales compromisos no pueden cristalizar en acciones particulares, diseñadas con nombre y apellido, para agentes identificados y para corregir situaciones específicas porque faltan los elementos definitorios de la regulación, aquellos que encarnan la vocación legislativa en tareas determinadas, perfectamente definidas en tiempos y contenidos.

Sin esos instrumentos, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) no puede caminar aunque ya esté listo para iniciar su recorrido.

Algunos especialistas ya han señalado los obstáculos y limitaciones de la dilación de las leyes secundarias. Las intenciones de inversión de las firmas italianas podrían concretarse con mayor facilidad si por ejemplo se conocieran los términos que deben respetar así como las obligaciones que contraen y los derechos que logran. Tales definiciones imprescindibles se desprenden de la autorización constitucional ya establecida que permite esa inversión, y le otorgan la especificidad que justo el inversionista espera encontrar para normar su decisión y proceder asociado.

De igual forma, Telefónica, Nextel y Iusacell, tendrían una mayor certeza jurídica si contaran con la total seguridad de que los movimientos empresariales ya efectuados son correctos y legítimos. Con tal blindaje institucional, quizá los acuerdos de cooperación que han fincado tendrían mayor alcance, o bien entrelazar a otros operadores, animados también porque existe certidumbre de que su cooperación no cuestiona y menos violenta las nuevas disposiciones jurídico-políticas.

Es fundamental entonces que la reglamentación ratifique la pertinencia de esos convenios e incluso los promueva como una forma legítima y justa de hacer crecer las redes, sobre todo porque desde la perspectiva social no se justifica que las infraestructuras y recursos existentes sean subutilizados, y ello limite su aprovechamiento para ofrecer más y mejores servicios a las comunidades del país. La carencia de leyes secundarias dilata esos procesos y otros más que pudieran ya haberse encaminado para hacer explotar el desarrollo del sector. Si bien esta dilación puede derivar en que el poder legislativo atienda la visión, intereses y perspectivas de análisis de los agentes implicados en el sector -quienes desde luego desean expresar sus puntos de vista3- los impactos negativos que también propicia pueden ser mayores, y llegar inclusive a comprometer la viabilidad de la reforma. Por ello señalo algunas consecuencias previsibles del retraso en la promulgación de la legislación secundaria. No obstante, así como toda crisis igual debe asumirse como una oportunidad de cambio, estos puntos deben verse como los grandes temas a resolver tanto por la reglamentación como por el accionar institucional del nuevo órgano regulador.

* * *

La reforma en telecomunicaciones determina una política pública en por lo menos tres materias: el acceso de los mexicanos a las tecnologías de telecomunicaciones y de radiodifusión; la conectividad y convergencia entre ellas para el suministro combinado de servicios y de opciones de conectividad y de comunicación para toda la sociedad y, la apropiación social de las tecnologías para fincar un desarrollo personal y colectivo que detone la igualdad de oportunidades y el bienestar social.

Tan altas aspiraciones quedan supeditadas a la formulación de normas y regulaciones particulares que trasladen el discurso político a la realidad concreta del suministro. En tanto este tránsito no culmine, y asimismo porque la reforma altera el statuo quo de las telecomunicaciones y la radiodifusión vigente por décadas, es alto el riesgo el que el tiempo y la inacción desgasten los principios constitucionales y con ello se pierda su óptimo significado social. Concretar el mandato constitucional es una acción de justicia social.

Un segundo tema igualmente importante se refiere a las definiciones y aclaraciones, al tejido fino y preciso que el legislador lleva a cabo para interpretar el precepto constitucional y enraizarlo en el ejercicio de la actividad que ha sido regulada en la Constitución.

Quizá uno de los mejores ejemplos de esa tarea esencial para concretar la reforma sea el haber integrado en sus principios el establecimiento de los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones y las audiencias, así como de los mecanismos para su protección, como lo determina la fracción VI del artículo 6o. Como señala el precepto, estas definiciones deberán determinarse en la ley respectiva, la cual, por necesidad, deberá desarrollar la redacción precisa que obligue al prestador de servicios a respetar y hacer cumplir la llamada neutralidad de red, condición sin la cual no puede garantizarse derecho alguno para el suscriptor o el usuario.

Esa necesidad es aún más apremiante porque la reforma no alude a la neutralidad de la red y por lo mismo esa cualidad podría ser eliminada del esfuerzo legislativo. Sin que se garantice el acceso libre e irrestricto del usuario a los servicios y aplicaciones disponibles en la “nube”, simplemente se compromete el derecho de las audiencias que la reforma ya garantiza.

Nuestro tercer asunto alude a las acciones de complementariedad, de interpretación, inclusive de la motivación del legislador, para perfeccionar los preceptos jurídico-políticos ya promulgados. Como señalé en varios textos anteriores, la reforma no consideró las actividades de investigación desarrolloinnovación (I D i) y de formación de recursos humanos en telecomunicaciones y radiodifusión, y en el texto constitucional no aparecen ni como temas a considerar. Esta carencia, fundamental porque estas acciones son la base de la innovación en el sector y por lo mismo resultan decisivas para la competencia entre los operadores, puede subsanarse en la ley secundaria y tomar el rol relevante que tiene en el desarrollo prospectivo de las telecomunicaciones y de las tecnologías de la información y comunicación en general.

El cuarto punto a resaltar: Ifetel se ha constituido pero sus compromisos ya fincados en nuestro máximo instrumento político pueden abordarse solo a partir de la interpretación y no del ordenamiento preciso. Ello implica dificultades de funcionamiento porque el trabajo no puede apreciarse como definitivo ya que la legislación secundaria puede cuestionarlo. Y en un sector caracterizado por la concurrencia de grandes empresas, con intereses económicos muy definidos y con inversiones a largo plazo, el regulador requiere de certidumbre y solidez.

Los cuatro temas conforman algunos de los problemas que ha traído el atraso legislativo. A ello debe sumarse que los protagonistas del sector seguro ansían conocer las reglas que habrán de regularlos, y a partir de eso concebir y programar sus pasos. Así, las dilaciones tienen un impacto directo en el desarrollo del sector y en su proyección futura. No son inofensivas o anodinas; afectan justo en el tema medular del crecimiento de la radiodifusión y las telecomunicaciones: en las expectativas de negocio, en las ventanas de oportunidad que se presentan una sola vez y pueden no renovarse más. La certidumbre del entorno es factor estratégico y el legislador debe comprender que su respuesta es urgente, es vital.

Es imprescindible enfatizar que la reforma generó grandes expectativas, situación que se refleja en el acuerdo casi unánime sobre su importancia estratégica que entrelazó a todos las corrientes políticas oficiales del país. Este consenso reclama que los cambios propuestos deberán se reconocidos y aceptados por todos, porque resuelven demandas sociales de muy largo tiempo para la sociedad.

El Poder Legislativo debe resarcir las esperanzas que despertó. Se lo debe a la sociedad y quizá también a sí mismo.

Notas:

1 Para mayor información sobre la visita del político italiano, ver: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/coinciden-el-presidente-enrique-pena-nieto-y-el-primer-ministro-enrico-letta-en-el-proposito-de-revitalizar-la-relacion-entre-mexico-e-italia/ Fecha: 14 de enero de 2014.

2 1Ver: Martínez, C. (2014). “Firmas se alían para competir ante Telcel. En: El Universal, 14 de enero. Disponible en: http://www.mediatelecom.com.mx/index.php/telecomunicaciones/empresas/item/57572-firmas-se-alian-para-competir-ante-telcel Fecha: 14 de enero de 2014.

3 Al momento de redactar estas páginas, durante la celebración del foro “Retos de la nueva legislación secundaria de telecomunicaciones” el 15 de enero, las cámaras industriales de la radio y la televisión y de las tecnologías de la información, manifestaron en efecto su deseo de participar y de exponer algunas propuestas para nutrir la legislación secundaria.

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