Mauricio Collado Martínez

Analista político

Gobiernos: bájenle al volumen

Lo voy a decir sin regateos ni eufemismos: es verdaderamente abusiva, agobiante y ofensiva la propaganda sistemática que realizan todos, o casi todos, los gobiernos -municipales, estatales y federal-¡ a través de la radio y la televisión todos los días, a todas horas y en todas las estaciones y canales. De veras, qué fácil resulta para los políticos mexicanos colgarle al presupuesto público el costo de sus incursiones en el espacio público, principalmente por medio de spots para irradiarnos a los ciudadanos del éxito de su actuación, de lo excepcional y sin precedentes de su obra pública, de lo mal que actúan aquellos que no hacen lo que deben a juicio del emisor del mensaje, de lo peor que estaríamos si no se actuara con decisión en el sentido de las políticas públicas que se defienden, de lo agradecido que están los sectores vulnerables gracias a que el gobierno autor del promocional los protege, etcétera.

Coincidirá conmigo en que es cada vez más agobiante la acción propagandística más que comunicativa de los gobiernos en México. No bien hemos encendido el aparato de radio o el televisor cuando ya somos “testigos” de la construcción sin precedentes de autopistas y carreteras gracias al gobierno en turno, o de la detención del más importante de los capos de una de las bandas más importantes del crimen organizado en días -o quizás semanas- anteriores, o de la gratitud de una señora y su marido porque lograron obtener casa gracias al gobierno y, como decía, un largo etcétera que, seguramente, usted podrá enriquecer con ejemplos diversos a partir de su propia experiencia comunicativa al estar expuesto, como todos, a las “ondas radiactivas del gobierno”.

Mire usted, le sugiero que realice el ejercicio casi lúdico de comparar lo que pasa en nuestro país y en otros de habla hispana en la materia, por ejemplo, en las estaciones de radio. Consígase en Internet una aplicación para escuchar radio de todos los géneros y de todo el mundo (hay diversas) y luego, simplemente, sintonice estaciones de Argentina, España, Colombia, Cuba, Venezuela… Se sorprenderá, se lo aseguro, no sólo por las semejanzas y diferencias quizás insospechadas que descubra entre nuestro país y otros -los menos pensados-, sino por la cantidad y frecuencia de los mensajes que aquí se producen en cualquier estación, difícilmente equiparable por cualquiera otro. En su oportunidad me haré cargo de este tema para poner a prueba, y en su caso, demostrar lo que se puede percibir mediante el ejercicio de escuchar algunas horas la radio durante varios días: que los mexicanos estamos sobreexpuestos ante las bocinas del Estado.

¿Por qué acontece esto? ¿Por qué estos excesos? Podemos aventurar diversas hipótesis, desde las que atañen a la orientación ideológica de los gobiernos hasta las que aluden a un modus operandi que deriva de un déficit de legitimidad, o incluso las que exploran resortes de corrupción y de su encubrimiento mediante “gastos de comunicación”, sin obviar las referentes al perfil psicológico de los gobernantes, y su consabido egocentrismo. Pero a mi juicio, la más relevante -y no necesariamente excluyente de las otras- es la que se refiere al déficit normativo y de garantías que en la materia se padece en México.

En nuestro país no existe un régimen comunicativo acorde al avance democrático que ha registrado la nación. No obstante los nada despreciables esfuerzos que se hicieron para construir un modelo de comunicación política electoral durante la reforma de 2007, el Estado de Derecho aún no ha llegado a todos los confines de nuestra vida comunicativa. La reforma política que aún falta por producirse es la de la comunicación -no sólo la atinente a los procesos electorales, sino toda; y dentro de esta materia, un acuerdo central pendiente es aquel que establezca con claridad cuál es ámbito de acción del ciudadano y de la sociedad en el espacio público de la comunicación y cuál es el que corresponde al Estado, indicándose específicamente dentro de qué límites pueden operar los gobiernos.

Una buena manera de explorar el estado de avance o retraso de nuestro régimen normativo puede ser comparar el estatuto mexicano del sistema comunicativo en materia de campañas gubernamentales respecto del de otros países. Inscrito en este cometido me he dado a la tarea de revisar algunos ordenamientos de diversas naciones en la materia. Entre ellos me ha llamado poderosamente la atención la Ley 29 de Publicidad y Comunicación Institucional, del 29 de diciembre de 2005, de España; un ordenamiento que permite advertir que los legisladores españoles han comprendido la relevancia de encuadrar la comunicación gubernamental dentro de los parámetros de una democracia y de un Estado de Derecho, donde el quid estriba en descubrir cuáles son los límites de la acción comunicativa gubernamental y qué garantías puede hacer valer el ciudadano ante sus excesos.

Al contemplar los marcos normativos advierto algunas semejanzas, como la de establecer procedimientos que relacionan temas como el del presupuesto público o el de los procesos electorales con las campañas de comunicación, a fin de señalar límites y prohibiciones. Pero en realidad identifico más diferencias de fondo que semejanzas entre esos marcos normativos. Sin pretender ser exhaustivo señalaré cuatro diferencias que a mi juicio son fundamentales entre los estatutos mexicano y el español en materia de campañas gubernamentales de comunicación.

Primera. En México, aunque se prevén algunos principios generales en el artículo 134 de la Constitución, párrafo octavo, relativos a la “propaganda” gubernamental, las campañas son en realidad reguladas a nivel reglamentario bajo la forma de un acuerdo administrativo emitido por un funcionario del Poder Ejecutivo que, por cierto, no es su titular sino otro funcionario que depende del mismo, denominado Secretario de Gobernación. El ordenamiento aludido tiene el farragoso nombre de “Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el ejercicio fiscal 2011”. En España estas campañas están normadas por una ley aprobada por las Cortes, sancionada por el Rey y firmada por éste y el Presidente del Gobierno, denominada “Ley de publicidad y comunicación institucional”. Aquí lo relevante estriba en que las normas de la comunicación gubernamental han sido fijadas por el Poder Legislativo en España, mientras que en México las dicta un funcionario subordinado al Presidente de la Républica. O sea que, para efectos prácticos, en esta materia fundamental en nuestro país no ha operado la división de poderes, no obstante, por cierto que el propio texto constitucional señala: “Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores” -se refiere al que regula el uso imparcial de los recursos públicos y al de la propaganda gubernamental, respectivamente-, “incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar”. Sí, en efecto, hay varias leyes que aluden a las campañas gubernamentales y en algunos aspectos las regulan -tal vez una docena, es decir un conjunto muy disperso de dispositivos-, entre las que figuran la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Pero en realidad el ordenamiento que las clasifica y que señala el trámite para su autorización es un acuerdo administrativo con lineamientos al respecto. Como se ve, el tema está minimizado en México desde el ámbito normativo.


Segunda. En España se ha tenido claridad de que en la democracia las campañas gubernamentales no pueden perseguir objetivos políticos. El marco legal español no emplea la expresión “propaganda”, sino que se refiere a “campañas institucionales de publicidad y comunicación”. La separación entre política y campañas gubernamentales se expresa nítidamente en la exposición de motivos de la ley citada: “La dualidad entre la naturaleza política y ejecutiva de la acción gubernamental debe mantenerse en esferas comunicativas separadas. La valoración, el juicio y la información de carácter político tienen sus propios cauces y no deben mezclarse con la actividad comunicativa que, ordenada y orientada a la difusión de un mensaje común, emprende la Administración para dar a conocer a los ciudadanos los servicios que presta y las actividades que desarrolla. Debe ser un principio fundamental de la actividad comunicativa del Gobierno, a través de campañas institucionales, desligar la opinión política de la información veraz y neutral sobre sus políticas públicas”. En contraste con lo anterior, la Constitución mexicana se refiere a la “propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social”, en tanto que el Acuerdo de la Secretaría de Gobernación se refiere a “estrategias, programas y campañas de comunicación social”. Si bien es cierto que en el citado artículo 134 se exige imparcialidad de los servidores públicos en el uso de los recursos, a fin de no influir en la competencia entre partidos políticos, también lo es que no hay una toma de posición clara para que los gobiernos no hagan política mediante campañas gubernamentales de comunicación. Lamentablemente, la ambigüedad con que se usó la expresión “propaganda” en nuestra Constitución se presta a interpretaciones que favorecen la utilización política de las campañas institucionales.

Tercera. En la legislación española se precisan los requisitos de las campañas, señalándose dentro de ellos a qué contenidos y objetivos deben ceñirse, así como cuáles campañas están prohibidas. De acuerdo con la misma sólo se podrán promover o contratar campañas de publicidad y de comunicación cuando tengan alguno de los objetivos señalados en la propia ley, entre los que se pueden destacar, por ejemplo, “Promover la difusión y el conocimiento de los valores y principios constitucionales”, “Informar a los ciudadanos de sus derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del funcionamiento de las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios públicos”, “Informar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos electorales y consultas populares”, y “Advertir de la adopción de medidas de orden o seguridad pública cuando afecten a una pluralidad de destinatarios”. Más interesante resulta aún el artículo 4 de esa ley, denominado “Prohibiciones”, en el que se indica que no se podrán promover o contratar campañas “Que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por los sujetos mencionados en el artículo 1 de esta Ley” -se refiere a la Administración General del Estado y demas entidades del sector público estatal-, o “Que manifiestamente menoscaben, obstaculicen o perturben las políticas públicas o cualquier actuación legitimamente realizada por otro poder público en el ejercicio de sus competencias”, entre otras prohibiciones. En México, en el artículo 134 constitucional, sólo se describen características genéricas muy vagas respecto al contenido, indicándose que la propaganda del gobierno “deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social”, bajo el principio de que como parte de los recursos públicos se aplique de manera imparcial y sin influir en la competencia partidaria. La única prohibición explícita señala: “En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”. Fuera de esa acotación, en realidad, no hay dispositivos que delimiten con claridad el ámbito de la comunicación gubernamental. Por el contrario, en nuestro país, en los lineamientos dictados por el Secretario de Gobernación citados anteriormente, se hace una clasificación de campañas que, por ejemplo, bajo el manto de la rendición de cuentas legitima la presunción de los logros de gobierno: “Campañas o mensajes de rendición de cuentas: aquellas que dan a conocer acciones o logros del Gobierno” (Artículo 3, fracción III). No hay prohibiciones respecto al contenido de las campañas más allá de la mencionada. Es curioso el detalle de que la primera prohibición que aparece en la normatividad española, referente a la presunción de los logros del gobierno, en México aparece como la primera de las modalidades de campaña gubernamental legitimada dentro de la clasificación de la Secretaría de Gobernación. Las primeras campañas, que están prohibidas en España, aquí son vistas por el gobierno como “de rendición de cuentas”. ¿Usted cree, amable lector, que la rendición de cuentas al ciudadano se pueda operar con spots de radio y de televisión? ¿Le parece válido, por ejemplo, que los informes de gobierno sean anunciados previamente y replicados posteriormente de manera masiva con promocionales de 20 o 30 o cualquier número de segundos? ¿De veras esa es la forma de atender el derecho a la información de los ciudadanos y de rendirle cuentas a éstos? Vaya, suele incluso contratarse producción de cine y hasta actores para representar los logros gubernamentales en diversas materias, por lo regular las que permiten “sensibilizar” a grupos sociales definidos… ¿Así es como se debe rendir cuentas?

Cuarta. La legislación española prevé garantías que permiten a cualquier persona física o jurídica solicitar la cesación inmediata o la rectificación de una campaña gubernamental. Esto se puede hacer cuando la campaña en cuestión incurre en alguna de las prohibiciones señaladas de manera precisa en la ley. En México no existe un régimen equivalente de protección al ciudadano en esta materia. Lo único que hay es un procedimiento que prevé la suspensión de una campaña gubernamental si ésta viola lo estipulado en el artículo 41 de nuestra Constitución, precisamente en el sentido de que toda propaganda gubernamental deberá suspenderse durante los periodos de campaña en los procesos electorales. Es decir, un procedimiento destinado a forzar el cumplimiento de la norma constitucional en caso de renuencia del sujeto obligado. Pero no hay un régimen de garantías en la materia que habilte a la ciudadanía contra abusos del poder público que se pueden dar en ámbitos comunicativos diversos y no sólo en la arena electoral. No lo hay porque el régimen jurídico de la comunicación en México no está construido en atención a las necesidades de la ciudadanía, sino con prioridad a lo que los políticos piensan que son las necesidades del gobierno en materia de legitimidad y de gobernabilidad.

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