Cinque Terre

María Marván Laborde

Comisionada del IFAI

Fiscalización: ¿Al partido o al candidato?

Una de las más grandes preocupaciones de los sistemas electorales en el mundo es poder transparentar y controlar el dinero que entra a las campañas electorales y, en última instancia, a los partidos políticos. Se trata de tener controles claros sobre las fuentes de ingreso de los partidos, así como del tipo de los gastos que hacen. Del gran abanico de posibilidades que existen en la regulación, México ha optado por la construcción de un modelo sumamente estricto.

El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) define a los partidos políticos como entidades de interés público, es decir, se les considera parte esencial del Estado democrático, en consecuencia se les garantiza el acceso a prerrogativas, entre ellas está el financiamiento público y, a partir de la reforma de 2008, el acceso gratuito a la radio y la televisión. La transición de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos competitivo no se explica sin esta decisión del Constituyente.

Los procesos de fiscalización de los partidos políticos comprenden la revisión tanto de sus ingresos como de sus egresos. En México está prohibido que las personas morales les hagan aportaciones; tienen la obligación de entregar a la autoridad los datos precisos de todos los donativos recibidos, incluido el nombre de los donantes y la cantidad de dinero aportado, este registro es público. La ley establece montos máximos que pueden hacer las personas físicas.

La primera revisión exhaustiva que se hizo en nuestro país tuvo lugar después de las elecciones de 2000. Las pesquisas de la comisión de fiscalización del IFE llevó a establecer responsabilidades al PRI por el llamado Pemexgate y a el PAN por el fideicomiso llamado Amigos de Fox. Ambos casos sentaron precedente para estructurar el riguroso sistema que hoy tenemos. Los informes de gastos que los partidos tienen que entregar son exhaustivos y deben ir acompañados de sus respectivos comprobantes, facturas fiscales, pruebas de la realización de los eventos reportados, fotografías de los artículos utilitarios etc.

La fiscalización de los partidos ha presentado dos grandes retos que dificultan tanto la eficiencia de la propia fiscalización como el asegurar la equidad en la contienda. La primera de ellas es que los partidos reciben dinero de 33 gobiernos, el federal y las 32 entidades, y rinden cuentas ante 33 autoridades. Las leyes locales no son homogéneas en cuanto a exigencias, muchos institutos locales no cuentan con personal encargado de hacer la fiscalización y han optado por contratar servicios de despachos de contabilidad y auditoría para que realicen este trabajo.

Hasta antes de la reforma de 2014, las transferencias entre cuentas de los partidos eran permitidas de forma bastante liberal y la cooperación entre autoridades locales y la autoridad federal ha sido más bien limitada. Los partidos políticos que en épocas postelectorales suelen preocuparse por encontrar elementos de inequidad en la contienda, decidieron cambiar el sistema de tal manera que la nueva autoridad nacional hiciera una fiscalización integral donde no hubiesen resquicios oscuros entre la contabilidad locales y federal.

La segunda complicación resulta de una asimetría de las normas de financiamiento, el Estado se ha comprometido a financiar a los partidos, sin embargo los topes de campaña son impuestos a los candidatos. Los partidos tienen la libertad de decidir cómo distribuir el dinero, es decir, cuánto se gasta centralmente y cuánto se le entrega al equipo de campaña de cada uno de los candidatos. Ningún partido tiene reglas claras sobre lo que entrega a cada candidato. La “equidad” entre candidatos al interior de los partidos no está obligada, ni debería estarlo, por reglamentación alguna. Una de las decisiones estratégicas más importantes en las campañas es la distribución del gasto, por tanto sería un despropósito que en nombre de la equidad estén obligados los partidos a entregar lo mismo a cada candidato a diputado o senador.

Hasta 2012, la responsabilidad de hacer los informes de campaña era fundamentalmente de los partidos políticos, centralmente recopilaban los informes de los candidatos federales y los organizaban. Los partidos contaban con tres meses para hacer cuadrar sus cuentas y tenían una libertad prácticamente absoluta para repartir el monto de los llamados gastos genéricos. Era una queja frecuente de los partidos el desorden contable que entregaban los candidatos, así como el poco cuidado que ponían en ello, sobre todo los precandidatos o candidatos perdedores. Este modelo ex post hacía de los topes de campaña una ficción contable. El espíritu de la ley, diría Montesquieu, podía ser eludido sin quebrantar las leyes y al amparo del reglamento. Quizá los mejores ejemplos de este problema los encontramos en las cuentas que se entregaron en las elecciones de 2006 y 2012. Después de la experiencia aprendida del 2000, los partidos ganadores diseñaron una estrategia que cuidara al Presidente ganador. En 2006 el PAN asignó 0% de los gastos genéricos a la campaña presidencial de Felipe Calderón y en 2012 el PRI asignó 1% a la de Enrique Peña Nieto. Ninguno rebasó los topes de campaña mediante una argucia contable.

Las nuevas reglas de fiscalización intentan acometer estos problemas. El INE se creó, en buena medida, para establecer un sistema nacional de fiscalización. La LEGIPE lo responsabiliza de auditar todas las campañas y no solo las federales, de esta forma los partidos estarán obligados a cuadrar los ingresos locales y federales con los egresos de los dos ámbitos.

En el proceso electoral de 2012 el IFE auditó 5 mil 823 informes de precampaña y campaña. En 2015 tendrá la obligación de auditar más de 73 mil informes, siendo éste un número indeterminado todavía porque no sabemos cuántos candidatos independientes lograrán cumplir con los requisitos que mandata la ley y ellos también tendrán que entregar informes de precampaña y campaña.

La nueva legislación incrementó el número de informes y simultáneamente disminuyó los tiempos de revisión, debido a que agregó como causa de nulidad de la elección el rebase de topes de campaña. En 2012 el IFE contó con 100 días para revisar los informes de precampaña y 158 para los relativos a las campañas. En 2015 contarán con solo 44 días para auditar los informes de precampaña y 37 días para las campañas. Sin duda la cifra más alarmante es la que establece que los informes de campaña se revisen en una cuarta parte del tiempo.

Con la legislación vigente, partidos y candidatos deberán entregar informes parciales durante las campañas y solo tres días después de la elección entregarán sus informes finales. Los legisladores conscientes de la gran presión y responsabilidad que pusieron sobre el INE mandatan la construcción de un sistema informático que permita a cada partido ir subiendo sus gastos en línea al mismo tiempo que hacen campaña. No importa cuán completo sea este sistema, ello no va a eximir ni a los partidos ni al INE de la revisión documental, tendrán que verificar la autenticidad de las facturas presentadas, solicitar información a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores cuando quieran aclarar movimientos en las múltiples chequeras, etcétera. Se antoja difícil que 37 días resulten suficientes para hacer una buena fiscalización.

La nueva legislación establece que los candidatos son responsables solidarios con sus respectivos partidos políticos del cumplimiento de los informes de gastos de precampaña y campaña respectivamente. El reglamento que tendrá que aprobarse en las próximas semanas (hasta el 19 de septiembre, día del cierre de esta edición, no se había aprobado) tendrá que decidir cuáles son los alcances de la previsión. Es decir, deben aclarar si el castigo a los candidatos y candidatas se limita a la pena máxima, a saber: perder el puesto de elección popular porque rebasaron los topes de campaña o bien si estos serán sancionados en lo personal por las carencias administrativas de los respectivos informes.

En apariencia los problemas del pasado se resuelven y se incrementa el nivel de exigencia; en teoría los topes de campaña serán mucho más difíciles de eludir. El tiempo puede convertirse en enemigo de una fiscalización a conciencia.

Texto publicado en la edición impresa 167 el 1 de octubre del 2014

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