Omar Rábago

Vital Oficial Adjunto del Programa de Libertad de Expresión de ARTICLE XIX para México y Centroamérica.

Estándares internacionales para regular la Publicidad Oficial

La publicidad oficial está estrechamente vinculada con el derecho a la libertad de expresión. No es un recurso para propaganda personal o de algún partido político, es “un canal de comunicación entre el Estado y la población. Debe ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y relevante para el público. No debe promover -explícita o implícitamente- los intereses de ningún partido político ni del gobierno”.1 Dentro de las sociedades democráticas la participación ciudadana no puede ser comprendida sin el acceso a la información. Es decir, la información generada desde el Estado debe ser considerada de interés público y servir a la ciudadanía, no a los gobernantes.

Dentro del sistema interamericano de protección a los derechos humanos, del cual México es parte, se ha desarrollado y explicado cómo la asignación discriminatoria de la pauta publicitaria por parte del Estado puede ser utilizado como un mecanismo de censura indirecta: la Convención Americana sobre Derechos Humanos prohíbe específicamente la restricción de la libertad de expresión “por vías o medios indirectos”.2 Precisamente para especificar y dejar claramente establecidas las prácticas a través de estos mecanismos, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión desarrolló que “la utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales[…;]con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley”.3 También resulta contrario a la libertad de expresión “todo acto del poder público que implique una restricción al derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados por la misma Convención”.4

Desde su informe anual 2003, la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estudió por primera vez el fenómeno de la asignación y distribución de estos recursos públicos, y llegó a la conclusión de que “la obstrucción indirecta a través de la publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión”. En la entrega reciente del informe 2010, la Relatoría advierte que el problema persiste y que “si bien se ha avanzado con algunas reformas legales y buenas prácticas, en la mayoría de los países de las Américas subsiste una falta de regulación que favorece la discrecionalidad en la distribución de presupuestos publicitarios estatales que en algunos casos se miden en millones de dólares”. En ese sentido, insiste en que “la carencia de un marco legal específico y adecuado para la definición de los objetivos, la asignación, contratación y control de la pauta estatal permite una utilización arbitraria de estos recursos en detrimento de la libertad de expresión”.

Dentro del Informe Especial sobre la Libertad de Expresión en México 2010, en el Capítulo III referente a la libertad, pluralismo y diversidad en el debate democrático, se menciona “[c]onsciente de que uno de los requisitos fundamentales del derecho a la libertad de expresión es la necesidad de que exista amplia pluralidad en la información, la Relatoría evaluó durante su visita a México la situación que guarda el pluralismo y la diversidad en la radiodifusión. La Relatoría analizó la regulación del espectro radioeléctrico, la situación de las radios comunitarias, y la regulación y asignación de la publicidad oficial”.

En un nuevo llamado desde este mecanismo interamericano reitera la necesidad de contar con una regulación legal: “Los Estados deberían decidir qué comunican y dónde comunican sus mensajes a la sociedad, en función de criterios objetivos vinculados con la mejor manera de transmitir esa información de forma más eficaz, y con absoluta independencia del contenido informativo o editorial del medio que deban contratar para tales efectos. Resulta imprescindible que los Estados cuenten con una regulación específica que fije expresamente criterios previos y objetivos de asignación de la pauta oficial, redactados de manera clara y precisa, de manera que exista previsibilidad para los radiodifusores y obligaciones para el Estado”.

“La existencia de un marco jurídico que permite asignar de manera discrecional la publicidad oficial, hace urgente la aprobación de reglas claras, objetivas, transparentes y no discriminatorias para la contratación de dicho servicio, tanto a nivel federal como estatal. En el marco de la visita in loco realizada por la Relatoría, el Gobierno Federal reconoció la necesidad de adoptar una legislación que establezca reglas para el manejo de la publicidad oficial que aplican de manera homogénea en todo el país y a todos los niveles y ámbitos del gobierno”, añade.
Ante la inminente necesidad de desarrollar y fijar los estándares bajo los cuales debiera aprobarse la legislación que regule la asignación de publicidad oficial, el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2010, el Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión contiene una serie de principios rectores basados en estándares interamericanos y en experiencias comparadas bajo los cuales los Estados deben adoptar su marco normativo. Estos principios rectores se pueden resumir en los siguientes:
1. Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas. Los Estados deben adoptar leyes especiales, claras y precisas para regular la pauta, en cada uno de sus niveles de gobierno. Dichas normas deberían definir claramente qué se entiende por pauta oficial y establecer sanciones adecuadas por su incumplimiento.
2. Objetivos legítimos de la publicidad oficial. Deben basarse en la inclusión de información de interés público y no deben utilizarse con fines electorales o partidarios. En particular, la Relatoría enfatiza que “no deben inducir a confusión con los símbolos, ideas o imágenes empleadas por cualquier partido político u organización social”, y “no puede ser propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses”.
3. Criterios de distribución de la pauta estatal. La publicidad oficial nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e informativos de los medios.
Los recursos publicitarios deben asignarse según criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos, que deberían evaluar distintos factores, tales como el perfil del público al que va destinada la campaña, los precios, la circulación o audiencia del medio respectivo. Esta debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la pauta sea recibida por el público al que se desea impactar con la campaña.
El informe señala específicamente que las mediciones que se efectúen deben abarcar a todos los tipos de medios (como los medios pequeños, comunitarios y locales) para que su utilización no se convierta en una barrera indirecta que los margine del otorgamiento de publicidad oficial “La exclusión de los medios comunitarios o alternativos por el mero hecho de funcionar bajo criterios no comerciales resulta una discriminación inaceptable”.
4. Planificación adecuada. La falta de planificación favorece el uso abusivo de la publicidad oficial y aumenta la discrecionalidad en manos de funcionarios que tienen el poder de distribuirla.
5. Mecanismos de contratación. Los Estados deben publicar periódicamente toda la información relevante sobre pauta oficial y garantizar, ante cada requerimiento por parte del público en general, el fácil acceso a la información. El informe detalla una amplia gama de datos que los gobiernos deben poner a disponibilidad del público.
6. Transparencia y acceso a la información. Se deben establecer mecanismos de control externo por un órgano autónomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignación de publicidad oficial.
7. Control externo de la asignación publicitaria. Los gobiernos deben rendir cuentas a la ciudadanía, los mecanismos de control externo deben de ser: claros y públicos, que informen sobre la legalidad y la idoneidad de la pauta estatal e incluir auditorías periódicas. Además se deben establecer sanciones en la norma que regule la publicidad oficial.
8. Pluralismo y publicidad oficial. Los Estados deberían establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial.
México no cuenta con una regulación para la asignación y distribución de la publicidad oficial. Por lo que la regulación en el uso de estos recursos públicos deberá de tomar en cuenta estos criterios y estándares internacionales para que no sea utilizada para premiar o castigar a comunicadores o medios de comunicación, sino para cumplir su función de informar a la sociedad sobre cuestiones relacionadas con sus derechos fundamentales.

Notas
1 Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial.
2 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 13, inciso 3.
3 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, principio 13. La Declaración fue adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en octubre del año 2000.
4 Corte I.D.H. La Colegiación obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13/11/1985, Serie A No. 5 párrafo 55.

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