José Luis Peralta

Comisionado de la Cofetel.

El cambio institucional de la reforma en telecomunicaciones

Una de las analistas más distinguidas en el estudio del cambio institucional provocado por la tecnología ha insistido en enfatizar la importancia de saber diferenciar entre lo esencial y lo transitorio en esa renovación, sobre todo cuando se diseñan, instrumentan, corrigen o ratifican las políticas públicas. En telecomunicaciones, y de hecho en todo el conjunto de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), tal considerando se antoja regla sustantiva.

“En las primeras décadas del despliegue de un nuevo paradigma tecnológico, se presentan efectos económicos y sociales tremendamente disparejos -señala en efecto Carlota Pérez. Como las nuevas tecnologías no pueden prosperar en el ambiente del paradigma precedente, se va produciendo un creciente desacoplamiento entre la esfera tecnoeconómica, donde las nuevas industrias se están abriendo camino renovando o desplazando a las antiguas, y el marco socioinstitucional, cuya forma fue dada por el viejo paradigma. Las recetas de política eficaces antes, resultan ahora impotentes, será necesario establecer instituciones y políticas que sean efectivas en el ámbito creado por el nuevo paradigma” (1983:3).

Ésta es una premisa fundamental en el escenario actual de los servicios de telecomunicaciones. Desde mediados de los noventa, al concretarse los primeros efectos de la política de liberalización iniciada a fines de la década precedente, el sector ha mantenido una tasa sostenida de crecimiento anual, lo cual además de argumentar un dinamismo productivo superior al de la economía en su conjunto, revela también que mantienen su fortaleza aún frente a la problemática económica del país. Así, la estadística que mide los resultados cuantitativos del sector que Cofetel ha generado, señala que para el segundo trimestre del 2013 el Índice de Producción del Sector de Telecomunicaciones (ITEL), que mide el desempeño de las principales variables productivas, se incrementó en 9.5% respecto al mismo período de 2012, frente al incremento del PIB en el mismo lapso llegó únicamente al 1.5%. Con tal contraste, se entiende la afirmación del organismo: las “telecomunicaciones se mantienen como uno de los sectores que respaldan el crecimiento del país…” (Cofetel, 2013).

Si se contextualiza esta aseveración en el razonamiento de Carlota Pérez, puede afirmarse que el nuevo paradigma socioeconómico anunciado y argumentado en las TIC ha logrado un despliegue exitoso en el entorno nacional, situación que se traduce en el sobresaliente desarrollo económico que ha cosechado en poco menos de tres décadas.

Mas, como se fundamenta en la argumentación que acompañó la promulgación de la respectiva reforma constitucional, ese gran dinamismo económico no ha alcanzado todavía para lograr que las TIC, en general, y las telecomunicaciones, en particular, colmen todas las coordenadas del país y ofrezcan servicios de calidad, accesibles para cualquier nivel socioeconómico y, sobre todo, adecuados para que todos los agentes sociales aprovechen al nuevo paradigma para optimizar su eficiencia productiva, y para fincar apenas o consolidar inclusive el desarrollo social. Tal situación, como lo enfatiza el Pacto por México, se suma y contribuye a generar la evidente desigualdad entre regiones, grupos e individuos que todavía impacta al país.

En el argumento de nuestra analista, la reforma y el conjunto de propuestas de reestructuración económica y social que se han planteado y ya se concretan, vienen a ser el medio político de conformar los nuevos instrumentos de concertación y acción que desde nuevas instituciones deben de implantarse para cobijar y promover el desarrollo armónico del nuevo paradigma socioeconómico.

La promulgación de la reforma abrió un amplio universo de acción estatal que no solo se expresa en la composición orgánica superior de la instancia regulatoria -el Instituto Federal de Telecomunicaciones-, sino también, y desde luego con mayor relevancia política y social, en mandatos claros para que el gobierno federal y la nueva institución emprendan tareas y actividades específicas que concreten el derecho de acceso a las TIC, la ampliación de la cobertura de redes y sistemas para fincar la inclusión digital de todos los mexicanos, y el desarrollo de servicios de clara vocación social, como los dedicados a la medicina y a la educación.

Para remodelar y actualizar el entorno institucional y transformarle en palanca dinámica que catapulte el despliegue nacional de las TIC sin discriminación social o económica, es indispensable armonizar las labores, iniciativas y actividades de los protagonistas. Lograr que los propósitos constitucionales sean el empeño de todos es la base para conquistar la aplicación estricta del mandato, y lograr con ello fincar todos los beneficios que anuncia y compromete, lo cual no es tema fácil porque las inercias de las estructuras pasadas se resisten al cambio.

Enseguida abordo algunas aristas de la necesidad de reestructuración institucional en telecomunicaciones. Para ello considero un tema sustantivo el espectro radioeléctrico y su aprovechamiento para el suministro de los servicios de telecomunicaciones. En este tema se precisan las diferencias entre el avance de las fuerzas productivas y el retraso de las instituciones, en aprovecharlo para la sociedad a la que sirven.

* * *

Hacia la segunda quincena de octubre pasado, la SCT y once concesionarios en activo de la banda de 2.5 gigahertz (GHz) acordaron la devolución al Estado de 130 megahertz (MHz) de los 190 que tenían adjudicados, y con ello se libera para su utilización en el suministro de comunicaciones móviles avanzadas. La concertación ejercida por el Ejecutivo y la respuesta de los concesionarios originales facilitan que el Estado cumpla el mandato constitucional de la reforma porque ya podrá disponer del recurso espectral para destinarlo tanto a promover la competencia en el sector con la creación de nuevas infraestructuras de red, como a fortalecer la capacidad nacional de comunicación para el suministro de los servicios sociales. La correspondencia entre el ordenamiento jurídico superior y la acción concreta asegura que si la voluntad política y la responsabilidad social se combinan para alcanzar metas superiores de beneficio colectivo, los compromisos constitucionales podrán concretarse con solvencia y prontitud.

La acción anterior demuestra que la respuesta institucional puede ser certera al atender el desarrollo de las telecomunicaciones y la necesidad social de servicio. Los once concesionarios obtuvieron su adjudicación cuando la tecnología de la época permitía la explotación de ese rango de frecuencias para el suministro de televisión, por lo cual pudo generarse y comercializarse el servicio de televisión restringida con base en las plataformas vía microondas (MMDS). La innovación tecnológica ha enriquecido esa posibilidad y el rango de frecuencias considerado puede ser un soporte extraordinario para el suministro de telecomunicaciones móviles. La misma Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) definió en el año 2000 que las bandas de frecuencia en ese rango se dediquen a los sistemas avanzados de telecomunicaciones móviles internacionales (IMT).

La nueva situación derivó en la negociación entre los administradores del espectro y los concesionarios de la banda específica. Los primeros deseaban recuperarla para aprovechar la alternativa tecnológica emergente y dedicarla al suministro móvil. Los segundos desde luego reconocían la migración y buscaban beneficiarse también y convertirse en titulares de la prestación, puesto que ya tenían asignada la banda. Ambas partes disponían de argumentos a su favor y los llevaron a la mesa de concertación. En México, como en otros países donde se argumentó el mismo escenario, la negociación no fue fácil y alcanzar una resolución políticoadministrativa como la lograda consumió tiempo, voluntad y esfuerzo.

Además de ejemplificar empeño y consentimiento político, el caso de la banda 2.5 GHz es representativo porque concreta la temática que hemos expuesto. En primera instancia, ilustra la evolución en la gestión del espectro radioeléctrico, que como hemos señalado en esta misma columna (Peralta, 2011), ha recorrido las etapas que define Noam (1998), es decir: i) ocupación -utilización del recurso sin autorización alguna, con la simple presencia; ii) administración -esto es asignación discrecional del Estado tanto para usos establecidos como para agentes económicos precisos, debido a que la cantidad de usuarios se había incrementado y propiciaba la interferencia entre ellos; y, finalmente, iii) licitación, esquema vigente que sobre todo se significa como un mecanismo de recaudación económica del Estado, y por lo mismo aparece como una política fiscal con la cual se obtienen recursos frescos en montos importantes. Esta última modalidad de administración se encuentra vigente y de hecho se emplea desde 1995, con la promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones.

Pese a que la administración y licitación del espectro radioeléctrico han sido modalidades históricas consecuentes entre sí, parten de una misma conceptualización que incluye dos premisas de base. Primera, considerar que las bandas de frecuencias espectrales son activos públicos escasos, limitados en cantidad, que pertenecen a la sociedad y que el Estado maneja para preservar el interés público y garantizar que su explotación sea en beneficio de la propia colectividad nacional.

En segunda instancia, que el Estado debe obtener el mayor beneficio económico posible, ya que quien lo explota obtiene ganancias de un recurso público y ejerce una acción exclusiva, que otros no pueden ejecutar, por lo que debe entregar parte de lo que gana por el usufructo del activo público que realiza. Estos principios han nucleado la concepción que los titulares de las instituciones públicas relacionadas y los críticos de sus acciones definen de manera unánime como reglas básicas para administrar el espectro y asignar nuevas bandas de frecuencia. Por ejemplo, en la licitación 21 de 2011, ésa fue la premisa que prevaleció en ambos bandos, y el regulador de entonces tanto defendió públicamente el proceso como los montos económicos obtenidos con la asignación al postor ganador. En la frontera contraria, quienes cuestionaron la secuencia insistieron en advertir que las cantidades logradas fueron mínimas comparadas con el valor estratégico de las bandas subastadas. Enfatizaron con ello que el Estado había regalado el recurso a los participantes privados, quienes por lo mismo tenían ya una gran ventaja cualitativa en sus negocios porque habían invertido muy poco para adquirir el activo fundamental. Esta convicción se alimentaba además con la certeza de que las inversiones que cualquier operador realiza para conseguir el derecho de explotación del espectro son recuperadas por medio de las tarifas que aplica en su suministro. Si el monto pagado es mucho o poco, el inversionista habrá ya de resarcirse cuando el desembolso fue mayúsculo, o bien de apoderarse de recursos extraordinarios si en cambio dedicó una suma económica menor.

Hoy en día, la iniciativa fiscal que habría de aplicarse en 2014 ha vigorizado la discusión. Para algunos analistas,1 los montos de pago de derechos propuestos por el uso de las bandas de 700 MHz y de 2.5 GHz fueron muy altos, lo que habría de impactar la viabilidad de conformar la red pública compartida que establece la reforma, y que habrá de utilizar 90 MHz en el rango de 700. Por igual, en la banda de 2.5 GHz también se consideró muy elevada la erogación, esquema que podría inhibir la participación privada y comprometer con ello la provisión de servicios sociales. A las iniciativas de base correspondió una rebaja que tampoco fue definitiva, y al momento de redactar estas páginas la Cámara de Diputados ha sugerido que será el Ifetel el que determine los derechos a cobrar, en especial porque debe desarrollarse un análisis a fondo que determine el valor objetivo del recurso y la utilización social ordenada en la propia Constitución.

* * *

La definición de los derechos aplicables a la explotación del espectro radioeléctrico no puede ser únicamente un ejercicio económico, así como tampoco la intervención del Estado debe ceñirse a definir los términos de las licitaciones de adjudicación y los montos de la prestación que aportan los concesionarios. La reforma ha concebido la actuación del Estado como estelar para la aplicación y progreso de las telecomunicaciones en el entorno social, lo cual implica que las instituciones tienen el mandato de generar esa implementación y para ello podrán disponer de todos los recursos jurídicos y legales. Me permito proponer algunas líneas de desarrollo a considerar para establecer el marco de la explotación del recurso espectral, que deberían analizarse para evaluar su pertinencia y utilidad social e institucional.

a) Actualizar la conceptualización y definición del espectro radioeléctrico.

Como he señalado en estas páginas, conviene actualizar los conceptos del al espectro radioeléctrico, sobre todo aquellos que lo definen como recurso natural y escaso, con limitaciones físicas precisas. Ken Werbach especificó desde 2004 que las nuevas tecnologías de explotación corrigen la idea común de que el espectro es finito, determinado y con límites inobjetables por la interferencia que produciría rebasarlos. A la inversa, el activo es tan abundante como la tecnología disponible lo permita, y el espectro no se define por sí mismo como si fuese una entidad autónoma, sino por el instrumental técnico que posibilita la implantación efectiva, concreta y eficaz de los enlaces. Con ello, las bandas de frecuencias solo existen en cuanto la tecnología las explota.

“Las ondas de radio no transitan a través de un medio etéreo denominado espectro; ellas son el medio”, dice el especialista. Asimismo, señala que “los gobiernos no autorizan la explotación de un pedazo de pastel finito y estable, lo que permiten es el derecho de desplegar transmisores y receptores que operan enlazados de una manera particular para generar la comunicación. Más aún, la interferencia no es una propiedad inherente al espectro. Aquélla es una peculiaridad de los dispositivos. En consecuencia, la explotación finita del espectro no depende de cuántas frecuencias pueden utilizarse, sino de las tecnologías que pueden aprovecharse para utilizarlo” (Werbach, 2004:48).

Concebir entonces al espectro como un activo limitado recuerda la afirmación de Carlota Pérez que abre nuestro texto: la política eficaz en el paradigma anterior, donde en efecto se le concibió como recurso escaso, ya no tiene más validez. Es fundamental establecer nuevos parámetros que regulen al paradigma emergente.

En la nueva conceptualización, el Estado no se limita a adjudicar las frecuencias, sino que analiza y evalúa la tecnología la cual los agentes productivos se proponen explotar el espectro que se les asigne. Tal evaluación y seguimiento permitiría la mejor explotación. Ifetel debiera evaluar la forma en que cada operador aprovecha el espectro, y promover que todos los concesionarios optimicen tal aprovechamiento.

b) Promover la implantación de tecnología de vanguardia y el aprendizaje permanente y completo de sus características y distintivos.

Si el hecho tecnológico resulta fundamental para la explotación óptima del activo espectral, quizá el énfasis de la acción del Estado debe estar no en definir los montos de la prestación a cubrir por quienes busquen ofrecer servicios inalámbricos, sino en analizar y evaluar la base tecnológica del suministro, y seleccionar y estimular aquella alternativa que fundamente la explotación. Lo que se pretende es habilitar la tecnología adecuada y promover que sobre tal selección se finquen acciones de aprendizaje tecnológico, que capaciten en el manejo de las herramientas y faciliten la evolución de las plataformas tecnológicas utilizadas. Con ello el país y sus recursos humanos dedicados obtienen un provecho significativo y concreto: la formación desde el entrenamiento para el manejo técnico, hasta la preparación teórica y científica que origina al hecho tecnológico y lo hace evolucionar.

c) Determinar con precisión los servicios a promover y, con ellos, las bases tecnológicas que mejor los implementan.

El desarrollo de la radiocomunicación y la innovación tecnológica se traducen en flexibilidad para la implantación operativa de los servicios. Tal distintivo facilita la planeación de los mismos y su adaptación a las condiciones materiales concretas del entorno receptor. Por ello, es nodal que en la definición de las plataformas de comunicación se consideren los entornos locales, regionales asimismo, para determinar las especificaciones técnicas y económicas de las licitaciones de espectro, donde se incluyan requisitos básicos como la cobertura, las capacidades del sistema de radiobases y sus configuraciones necesarias para garantizar la calidad en su desempeño operativo. Los criterios nacionales no son válidos siempre, y si bien debe cuidarse la integridad y homogeneidad de la oferta, los distintivos locales otorgan una mayor asertividad a los servicios y a los sistemas que los acompañan.

* * *

El Programa de Inversiones en Transporte y Comunicaciones del sexenio actual dispone la ejecución de acciones de modernización y crecimiento para las carreteras, los ferrocarriles, los puertos y aeropuertos, y las telecomunicaciones.

El Programa prevé alcanzar el acceso universal en el sector, meta a cumplir con base en la ampliación de la cobertura de las redes, tanto las ya operativas como otras más que deberán desplegarse, como la red mayorista de transporte que debe lograr una amplia cobertura geográfica, y la red de acceso que tiene por propósito el ampliar y fortalecer la conectividad en grupos e individuos, conforme el espíritu y la letra de la reforma constitucional.

Conquistar estos propósitos, asentarlos por ambiciosos que sean, lograr que operen y en efecto faciliten la implantación igualitaria de las TIC, no demanda solamente recursos frescos de procedencia nacional o foránea; acuerdos entre los sectores público y privado; compartición de activos para el despliegue de redes o el mayor alcance de las presentes, y formas novedosas de organización y comercialización, que refresquen el suministro de los servicios y profundicen su uso y aprovechamiento virtuoso. También, y quizá incluso en primer lugar, se demanda que las instituciones se actualicen y se renueven, para canalizar el extraordinario impulso de las TIC hacia aquellas aplicaciones que más se necesitan y hacia aquellas zonas donde más se demanda su concurso. Modernizar los conceptos que han movido al sector; imaginar y concretar formas inéditas de regulación; animar la participación de todos los agentes, sin importar envergaduras o poderíos, son las nuevas reglas que debemos idear y forjar para derrotar carencias de larga data y a la vez para enfrentar la incertidumbre del futuro.

Bibliografía citada

Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) (2013). El sector telecomunicaciones creció 9.5% durante el segundo semestre de 2013. Comunicado de prensa, 26 de agosto.

Noam, E. (1998). Spectrum auctions: yesterday’s heresy, today’s, tomorrow’s anachronism. Taking the next step to open spectrum access”. En Journal of Law and Economics; Vol. 41, No 2; 765-790pp. Disponible en: http://links.jstor.org/sici?sici=0022-2186%28199810%2941%3A2%3C765%3ASAYHTO%3E2.0.CO%3B2-3 Fecha: 13 de agosto de 2011.

Peralta, J.L. (2011). “Mitos y cuentos del espectro”. En: etcétera, noviembre.

—– (2012). “La radio cognitiva”. En: etcétera, octubre.

Pérez, Carlota (1983). “Cambio estructural y asimilación de nuevas tecnologías en el sistema económico y social”. En: Futures, Vol. 15, No. 5, Octubre.

—– (1998). Desafíos sociales y políticos del cambio de paradigma tecnológico. Seminario Venezuela: Desafíos y Propuestas. Febrero.

Poder Ejecutivo Federal. (2013). “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6º, 7º, 26, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”. En: Diario Oficial de la Federación; 11 de junio

Werbach, K. (2004). “The end of spectrum scarcity (spectrum allocation and utilization)”. En: IEEExplore, Vol. 41, No 3; marzo; 48-52pp.

Nota

1 Ver sobre todo los análisis de Irene Levy en El Universal de los meses de septiembre y octubre de 2013.

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