Cinque Terre

María Marván Laborde

Comisionada del IFAI

Claroscuros de la reforma electoral 2014

Una vez más habrá que instrumentar un nuevo modelo electoral en la elección intermedia. Una vez más, en la feria de las desconfianzas, los partidos tuvieron que buscar quién les hizo trampa y les arrebató triunfos imaginados como probables. Los desastrosos resultados del PAN en las elecciones locales de 2013 catalizaron la reforma y elevaron las exigencias. La determinación de Peña Nieto de sacar la reforma energética a cualquier precio le dio a Gustavo Madero, presidente del PAN, el punto de apoyo necesario para empujar la idea de la creación del Instituto Nacional Electoral (INE) y encargar a una sola institución las elecciones federales y locales. El PRD y PAN, unidos, pudieron presionar al PRI para conseguir, solo a medias, la conformación de una autoridad que no desapareció a los institutos locales, los transformó en Organismos Políticos Locales Electorales (OPLE). Hacer un balance de la nueva Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) es un poco apresurado, apuntaré solamente tres reflexiones que me parecen relevantes.

1) Coordinación del INE con los OPLE

A fin de lograr que las condiciones de competencia electoral y la calidad de las autoridades electorales fuese estandarizada en las entidades y en el ámbito federal, se centralizaron algunas facultades en el Consejo General (CG) del INE y le dieron un inmenso poder para atraer o delegar funciones y, en caso extremo, hacer lo que podríamos llamar la “desaparición de los poderes electorales locales”.

Es necesario ahora echar a andar los mecanismos de control y coordinación entre el INE y los OPLE. Piedra angular de esta reforma es entregar al CG la facultad de nombrar y destituir a los consejeros de los OPLE. La apuesta es que esto servirá para independizar a los consejeros de presiones del gobernador en turno y homologar tanto el número de consejeros (siete) como los criterios mínimos que deberán cumplir para poder ser designados. Los OPLE dependerán políticamente del Consejo General del INE en tanto que tiene la facultad de nombrarlos y removerlos, pero presupuestalmente seguirán subordinados a sus respectivos Congresos, es decir, al gobernador de cada entidad. Los OPLE recibirán de cada gobierno estatal los recursos para aquellas funciones electorales que les corresponden, así como para determinar los sueldos y salarios de todo el personal, incluidos los propios consejeros. Cada año el CG deberá cabildear, frente al Congreso de la Unión y treinta y dos congresos más, los presupuestos necesarios para que la vida electoral del país pueda desarrollarse con normalidad. Un segundo elemento de control está en la capacidad de atracción o delegación de facultades entre la institución federal y las entidades. La Legipe establece la diferencia entre asunción (atracción de la elección local completa por el INE) y las reglas de atracción de funciones específicas.

Llama la atención que para solicitar que se abra un proceso de asunción es necesario presentar pruebas pero no se dice qué procedimientos son válidos y admisibles para conseguirlas. También precisa tiempos: la solicitud debe hacerse antes de que comience el proceso electoral; sin embargo, el reglamento tendría que prever cuánto tiempo antes, tomando en consideración que toda decisión es impugnable. Es fundamental que haya fechas definidas para que las decisiones estén firmes. Afortunadamente no es facultad de los partidos políticos solicitar la asunción de una elección. La solicitud la pueden presentar cuatro consejeros del INE o bien cuatro del respectivo OPLE. La decisión exige mayoría calificada del INE, es decir, ocho consejeros deberán votar en favor de ella. Esto implica que cuatro consejeros juntos tienen posibilidad de veto. Hay que reconocer que la tensión que desatará abrir un proceso de estos será importante y podría alterarlo. Se esperaría que frente a actores responsables esta facultad nunca se ejerza y sirva simplemente como un elemento disuasivo al abuso de partidos y consejeros locales.

Por último, es un innegable acierto la sincronización de los tiempos electorales de todos los estados con la federación. Cuando hay elecciones concurrentes, precampañas, intercampañas y campañas, comienzan y terminan en las mismas fechas. Esta exigencia es relevante porque en 2012 la creatividad de cada estado provocó la descoordinación para, artificial y legalmente, extender los tiempos de presencia de los partidos en los medios. Esta puerta tramposa para evadir el cumplimiento de la ley, al parecer, quedó cancelada.

2) Financiamiento y fiscalización

El acceso a dinero público y privado y la rendición de cuentas que sobre el mismo se hace, es un elemento clave para garantizar la competitividad del sistema de partidos. Con relación al financiamiento local, creo que no es exagerado afirmar que los institutos locales salvaron su vida, aunque transformados, cuando los partidos cayeron en la cuenta que al desaparecerlos, eliminarían el financiamiento que cada estado otorga puntualmente a todos los partidos nacionales. Simplemente no había manera jurídica de que los estados siguieran financiando a los partidos políticos si no existía nexo alguno entre ellos y los congresos locales. Con esta reforma “a medias”, los partidos políticos no solo conservaron esta fuente de ingresos, al incluir en la Legipe una fórmula estandarizada para el cálculo de lo que cada gobierno debe entregarles de financiamiento, sino que incrementaron, sin discusión con la sociedad, el dinero público del que van a gozar. De acuerdo con César Astudillo, sin reforma, los ingresos anuales ordinarios de los partidos eran de 2 mil 268 millones 494 mil 814 pesos. Ahora, al estar obligados a calcularla sobre el 65% del salario mínimo diario del Distrito Federal, recibirán 3 mil 547 millones 579 mil 356 pesos. Es decir, los gobiernos locales deberán entregar mil 279 millones 84 mil 542 pesos a los partidos, lo cual implica dejar de hacer escuelas, hospitales o reducir programas sociales para poder cumplir con esta obligación. Con relación a la fiscalización puede haber cambios importantes. Hasta ahora la fiscalización siempre es expost, esto ha dejado a los partidos en una libertad prácticamente absoluta para decidir qué factura cargan a una u otra campaña, cuál solventan con el dinero de la federación y cuál con el dinero de algún otro estado.

La ingeniería financiera desarrollada por los partidos para esconder ingresos, donativos, gastos y facturas es franca y verdaderamente sofisticada. A través de movimientos contables es muy sencillo evadir los topes de campaña. La nueva ley tiene como propósito avanzar en la transparencia financiera de los partidos políticos, ordenar los cientos, quizá miles, de cuentas de cheques que manejan los partidos. No es un reto menor desarrollar normas de contabilidad que unifiquen criterios tanto entre lo local y lo federal como entre todos y cada uno de los partidos. Asimismo habrá que desarrollar sistemas de gestión de recursos que permitan reportes en línea y en tiempo real. No obstante, la realización de esto no se hace en unos cuantos meses. El INE deberá fijar metas asequibles para el 2015 y garantizar a la sociedad y a los partidos su entera implementación para el 2018. La exigencia de los propios partidos de tener dictámenes de gasto de campaña en tiempos muy cortos puede acabar por hacer el proceso de fiscalización ineficiente. Lo peor que nos podría pasar es que las demandas de la nueva ley nos lleven a la simulación porque los propios partidos establecieron metas, tiempos y exigencias imposibles de cumplir. No es una buena noticia que tenga que pasar a través del Consejo General el dictamen de fiscalización de todos y cada uno de los municipios, los distritos federales y locales, los estados, las campañas de senadores y, por supuesto, de la campaña presidencial.

3) El modelo de comunicación política: avances y preocupaciones

La primera buena noticia es que en su parte medular sobrevivió el modelo de comunicación política donde el INE administra los tiempos del Estado en radio y televisión, y busca endurecer la prohibición de compra o adquisición por partidos, candidatos o cualquier otra persona física o moral. Los avances tecnológicos y la transición a la plataforma digital plantea retos importantes en dos áreas fundamentales que están contempladas en la nueva ley: la multiprogramación y el must carry – must offer. Ambas novedades tienen incidencia directa en el pautado de spots a los que los partidos tienen derecho, así como en la obligación de bloqueo de antenas por localidad y el monitoreo que hace el INE para asegurar el cumplimiento de la ley. La multiprogramación permitirá a los concesionarios desdoblar cada canal hasta en cuatro y dar a ellos contenidos diferenciados. Esto llevaba a algunos a preguntarse si la obligación de pautar spots de partidos y autoridades electorales quedaba cumplida con hacerlo en uno de los canales o habría que cumplir con los 48 minutos de ley en cada uno de los canales explotados. Esto se resolvió de manera sencilla y clara, la ley no deja lugar a dudas. El tiempo que manda la ley es para todos y cada uno de los canales explotados bajo cualquier modalidad. Estoy segura de que esto es un acierto de la ley, sin embargo, hay que reconocer que el incremento del gasto del INE para poder monitorear a todos estos canales será de cientos de millones de pesos, tanto en inversión (compra y renovación de equipos) como en gasto corriente, es decir, habrá que crear nuevas plazas. El altísimo nivel de cumplimiento de radiodifusoras y televisoras se debe a que todos ellos se saben estrictamente vigilados. Hoy está comprobado que el monitoreo extensivo no solo es necesario sino indispensable, además de hacer una ley exigible ha sido necesario para resolver controversias entre partidos y concesionarios. Otro elemento de tensión entre el INE y los partidos en este tema tiene que ver con la definición de los mapas de cobertura. La Legipe intenta avanzar a través de dos artículos. En el primero establece una decisión más caprichosa que técnica, que define “cobertura” como toda área geográfica donde un determinado canal de televisión o estación de radio se vea o escuche. Esta imprecisión intenta corregirse cuando, en el artículo siguiente, se establece que el Comité de Radio y Televisión deberá solicitar al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) los mapas de cobertura. La coexistencia de estos dos artículos dará grandes dolores de cabeza a las autoridades electorales al momento de llevarlos a cabo. No está de más recordar a los legisladores que la ley secundaria de telecomunicaciones que actualmente está en discusión deberá ser perfectamente compatible con lo que ya se ha aprobado en la Legipe. Ya para concluir agregaré que me gustaría haber podido hablar de las candidaturas independientes, lo único que hay que decir es: no habrá candidatos independientes. Los requisitos impuestos por la Legipe las hacen materialmente imposibles y por tanto esos artículos son, en los hechos, inconstitucionales. ¡Lástima que no se pueda enderezar una controversia constitucional en materia electoral y que los ciudadanos no estemos legitimados para hacerlo! Podemos concluir que hay ciertos avances en la nueva legislación que deberían impedir que los partidos repitan trampas ensayadas con anterioridad. Al parecer la ansiedad de híper regular la vida electoral no solo es ilimitada, se retroalimenta cada proceso a partir de la experiencia anterior. No ha existido la lógica de ensayar una vía un poco más liberal que reduzca reglas y comprometa éticamente a los partidos a un comportamiento democrático. Cada nueva función, cada nueva regla, incrementa los costos de la función electoral. Esta reforma no es la excepción, al costo de instrumentación de la nueva regulación habrá que añadir el incremento deslizado suavemente de más de mil millones de pesos que los partidos decidieron que se merecían.

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