José Luis Peralta

Comisionado de la Cofetel.

Acuerdo en la banda de 2.5 Ghz

Definición pionera en telecomunicaciones

Como toda enciclopedia, el compendio en red Wikipedia ofrece definiciones varias sobre política pública. De comienzo, aquélla “es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. La referencia siguiente es más completa y más elaborada también. Así se identifican tres vectores de la política pública que en progresión incluyen: “i) el diseño de una acción colectiva intencional; ii) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, iii) los hechos reales que la acción colectiva produce”.

Una tercera acepción pone sobre la mesa otros detalles. Se plantea en efecto que “una política pública es un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos. [Las políticas públicas] reflejan no sólo los valores más importantes de una sociedad, sino que también el conflicto entre valores. Las políticas dejan de manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores se le asigna la más alta prioridad, en una determinada decisión”. En resumen, para cerrar la entrada, puede manifestarse una pregunta central que bien recuerda la guía periodística y los interrogantes básicos que debe cubrir cualquier nota informativa: ¿qué producen quienes gobiernan y establecen las políticas públicas vigentes? ¿Para lograr qué resultados? ¿A través de qué medios y para cumplir qué objetivos?

En la historia regulatoria de las telecomunicaciones nacionales, las tres aportaciones parecen anidarse y arrojar evidencias concretas, que arrojan un balance a favor y otro tanto en contra. Si se destacan las acciones de política pública que han incidido en el desarrollo del sector, pueden citarse como medidas exitosas la portabilidad de números telefónicos; el proceso de consolidación de áreas locales de servicio, y las decisiones en materia de interconexión de Definición pionera en telecomunicaciones redes de telecomunicaciones, donde el órgano regulador ganó incluso una mayor autonomía con base en decisiones específicas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A estos aciertos colegiados debieran adicionarse otras decisiones que de hecho condujeron finalmente a la inacción, que según se ha aclarado en las definiciones anteriores también puede contextualizarse como elemento de la política pública. La polémica sobre la reasignación y el uso de la banda de 2.5 GHz, que consumió largo tiempo y cuya resolución ha implicado una decisión transexenal, ilustra el caso con claridad.

Por último, la definición de prioridades, aquellas que como se establece “reflejen y concreten los valores superiores de nuestra sociedad”, si bien ha sido meta siempre presente en los programas de gobierno y en las acciones concretas que llevaron a cabo las autoridades designadas, hoy en día ha tomado un extraordinario aliento y soporte con la promulgación de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, instrumento no solo de amplia trascendencia política e institucional, sino a la vez producto del acuerdo mayoritario de las principales fuerzas políticas del país.

El aterrizaje natural de la ordenanza constitucional, sin embargo, no es tarea fácil, ya que los intereses de todos los agentes protagónicos del sector no están alineados necesariamente, e incluso se contraponen entre sí; asimismo la inercia del statuo quo inhibe los procesos de cambio, cuando no los frena o reduce su dinámica. A la respuesta favorable y entusiasta que la mayoría de los actores del sector manifestaron con la Reforma y sus principios, debe adicionarse ahora la voluntad concreta de todos para concertar, para actuar en conjunto, e inclusive para ceder en la defensa del interés propio para que no haya perdedores y el país prospere con todos. ¿Qué pasaría si el conjunto de resoluciones de la autoridad permitiera que todos los operadores tuvieran al fin lo que tanto han perseguido, inclusive durante años? ¿Qué se ganaría y quiénes serían los beneficiados? Actores emergentes igual podrían beneficiarse por la coyuntura y lograr su participación en el escenario de servicio con ventajas a la medida de sus aspiraciones y propósitos. Ante ello, ¿qué faltaría para consolidar un sistema de telecomunicaciones con los mejores atributos posibles, en competencia y accesible para todos? ¿Se acabarían los pretextos y las justificaciones que siempre se han invocado para justificar las carencias y asimetrías que todavía padecemos en nuestras comunicaciones?

Concebir siquiera un escenario como el imaginado en el párrafo anterior es un ejercicio complejo por la dificultad que entraña el conciliar todos los intereses presentes, tanto en el sector nacional de telecomunicaciones como en la sociedad en su conjunto. Es por ello que en el entorno actual de cambio que ha traído la reforma, destaca el primer curso de acción específico de política pública que la nueva administración federal ha definido y proclamado, y que ya se ha constituido como el parámetro y el ejemplo a seguir para todo el accionar regulatorio que viene. El acuerdo con los concesionarios de la banda de 2.5 GHz que se logra a mediados de octubre de 2013 presenta en efecto algunos distintivos que claramente nos advierten del nuevo escenario de desarrollo de las telecomunicaciones y de las prioridades que ahora habrán de prevalecer. En las páginas que siguen se abordan algunas de las cualidades de ese acuerdo en favor del interés público, y del perfil social de los servicios y sistemas que habrá de propiciar.

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Como organismo cúpula y aglutinador del desarrollo tecnológico y operativo de los servicios, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) establece lineamientos y recomendaciones que los países miembros adoptan y adaptan para una mejor armonía y correspondencia internacional en el sector, cuya propia naturaleza planetaria obliga a la interconexión de facilidades entre las estructuras nacionales para el suministro conjunto. En correspondencia con estas premisas, para el año 2000 la institución estableció que la banda de frecuencias del espectro radioeléctrico en el rango de los 2.5 GHz podía utilizarse para la explotación y suministro de servicios móviles de comunicaciones avanzadas, los cuales se identifican bajo el rubro IMT-2000 (International Mobile Telecommunications).1 En casi todos los países del mundo, el aprovechamiento tradicional del rango espectral señalado había sido para la prestación del servicio de televisión restringida vía microondas. En México esta adjudicación inicial en efecto dio origen al servicio de recepción de programación televisiva en el formato de pago en la modalidad MMDS (Microwave Multipoint Distribution Service). La empresa MVS Multivisión se convirtió en el operador insignia de dicho servicio y debuta en el mercado nacional hacia 1989. Después, en 1994 participó en el lanzamiento del primer sistema de televisión directo al hogar (DTH) en alianza con la empresa estadounidense DirecTV, que después abandona el escenario nacional. Para el año 2002, MVS lanza el sistema de TV restringida MasTV, enfocado a suministrar el servicio a la población de recursos socioeconómicos limitados, y cuya presencia ha sido importante en las regiones aledañas a las tres principales ciudades del país: el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey. Para el 2008 MVS retorna a las plataformas DTH al asociarse con la firma norteamericana Echostar, que opera el sistema Dish. Toda la experiencia acumulada indica que MVS es el actor relevante en el segmento de la televisión de paga vía microondas. De entre los once concesionarios que en todo el país ofertan el servicio, efectivamente ha sido el operador principal en la banda 2.5 GHz.

 

En aquellos países donde la explotación de la banda en 2.5 se dedicaba a la oferta televisiva, la asignación de UIT para comunicaciones móviles avanzadas, obligó a la negociación entre la autoridad reguladora y los operadores del servicio. Esta concertación, como señala Negrete (2013), no ha sido proceso fácil porque enfrenta de forma natural el derecho de explotación que ha logrado el operador con la concesión autorizada, y el derecho del Estado de optimizar el uso de los activos públicos, como es el caso del espectro radioeléctrico. Si en la nueva asignación la banda de frecuencias puede utilizarse para proporcionar servicios avanzados de banda ancha móvil, el uso del espectro claramente se torna más eficiente porque la plataforma tecnológica que arriba permite la explotación de una amplia gama de servicios, contenidos y aplicaciones, conjunto más integrado y desde luego más completo que la prestación de televisión.2

Desde octubre de 2012, el gobierno federal inició el proceso de rescate de la banda de 2.5 con el objetivo de liberarla del uso televisivo y fincar su aprovechamiento como plataforma de banda ancha móvil. Y es hasta octubre de 2013 cuando la nueva administración federal anuncia que ha logrado un acuerdo con los once concesionarios que tienen la adjudicación del recurso. Se establece entonces que cada titular habrá de devolver al Estado 130 de los 190 MHz asignados en la banda de 2.5 GHz, sin recibir compensación económica alguna. Los restantes 60 MHz se refrendan a los concesionarios por un período hasta de 15 años para el servicio de televisión restringida, con el compromiso de implementar en sus infraestructuras el equipamiento necesario para ofrecer servicios de banda ancha en ese ancho espectral, a más tardar en el año 2016. El convenio desemboca asimismo en dos actividades a desahogar. De inicio, el nuevo órgano regulador, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), deberá ejecutar todos los procedimientos necesarios para licitar y adjudicar el espacio liberado de 130 MHz en la banda aludida para la prestación del servicio de banda ancha móvil. Seguidamente, el Ifetel tendrá que definir los términos de las concesiones convergentes, en el caso de que los operadores titulares de los 60 MHz refrendados quieran y puedan aprovechar su asignación para proporcionar servicios adicionales al televisivo, en banda ancha móvil. Esta transición deberá cumplirse una vez que cada concesionario satisfaga los requisitos que determine Ifetel y pague la contraprestación que también defina el Instituto. La concertación resuelve pues el litigio y a la vez inaugura nuevos tiempos para la regulación del sector. Por lo que concreta, y también por lo que anuncia, el movimiento es representativo del enfoque renovado de la política pública que a partir del 2013 habrá de normar el desarrollo real y potencial de nuestros sistemas de telecomunicaciones.

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Quizá uno de los temas donde todos los analistas que opinaron sobre la Reforma manifestaron unanimidad haya sido el referido a la actualización orgánica de la rectoría del Estado sobre el sector. Las modificaciones constitucionales entronizaron en efecto a la capacidad estatal como el instrumento privilegiado para conducir el desarrollo del sector, y garantizar con ello la potestad del interés público en las telecomunicaciones. Para el sector, tal definición viene a actualizar y legitimar el mandato también constitucional que determina el artículo 25, en específico cuando atribuye al Estado la responsabilidad de conducir el desarrollo nacional e implementar las políticas públicas que regulen e impulsen el proceso económico y a la vez atienda los procesos sociales derivados del mismo. La rectoría económica del Estado es entonces la facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como la regulación y fomento de las actividades que demanda el interés general. Esta premisa se concreta claramente en la concertación del Ejecutivo y los titulares en la explotación de la banda de 2.5 GHz. Con lo resuelto, el derecho del concesionario no pierde importancia ni se anula o erosiona: simplemente se hace prevalecer el interés público como línea estratégica para el usufructo del recurso. Es decir, se dimensiona y prevalece el bien común, y se supedita el interés privado a ese objetivo superior. Así, el Estado conduce, orienta, planea, y para ello negocia con el particular, para que mantenga sus derechos, y a la vez prevé el derecho de la sociedad de explotar los recursos públicos en servicios más amplios, de mayor trascendencia para la comunicación social y de mayor beneficio colectivo porque pueden incluir otras alternativas de enlace y conectividad.

El acuerdo es igual representativo, porque encarna en acciones específicas la cooperación entre sector público e iniciativa privada, articulación asimismo considerada e incluida en la reforma. Si su mandato constitucional obliga a buscar y conseguir una mayor conectividad para la sociedad, y en ello los recursos públicos y los activos privados podrán combinarse para aumentar y potenciar ese desarrollo, el acuerdo de la banda de 2.5 GHz resulta ejemplar porque cada parte contribuyó al mismo y subordinó su interés en favor de un propósito común. El Estado, como gestor de los activos públicos, simplemente podría haber decretado la devolución del recurso espectral para dedicarlo a la provisión de banda ancha, plataforma fundamental para el desarrollo moderno de los servicios. Esa decisión habría cancelado la autorización del particular para explotar la banda de frecuencias asignada, y con ello su labor de años, sus inversiones y su esfuerzo empresarial, habrían sido anulados, si bien con un propósito superior. A cambio de ello, el Estado ejerce su autoridad al rescatar el activo espectral y a la vez ofrece alternativas al concesionario, quien mantiene sus derechos y dispone ya del tiempo necesario para planear su tránsito empresarial hacia la plataforma de banda ancha móvil. Todos ganan con el acuerdo y a la vez se supera la incertidumbre jurídica propiciada por la decisión de 2012.

Un tercer elemento a destacar en el acuerdo es la preeminencia que alcanza el usuario, el suscriptor que ha contratado el servicio de televisión restringida con cada concesionario operativo de la banda. El rescate de las frecuencias sin concertación alguna hubiera implicado la cancelación del servicio y con ello cada quien habría perdido el derecho contratado. Acaso, podría refrendarlo con una alternativa distinta, por necesidad diferente a la que contrató en forma original. Tal situación quedó cancelada con el convenio alcanzado. Los derechos del usuario fueron preservados y estará en su decisión el conservar el suministro contratado, cambiar de proveedor, o esperar a que el concesionario original anuncie sus planes de negocio respecto a la transición prevista hacia la plataforma de banda ancha móvil. En todo este transcurso, se preserva el elemental derecho de la audiencia de obtener lo que ha adquirido, y resguardar los términos, condiciones y tiempos en los que contrató. Tal garantía es otra muestra del nuevo entorno regulatorio que ha inaugurado la Reforma.

Como cuarto componente estelar del acuerdo logrado surge la consideración del contexto de desarrollo en el que el mismo se ha producido. Como es conocido y valorado, la Reforma se sustenta en la salvaguardia y custodia del interés público en telecomunicaciones. En cuanto al uso del espectro radioeléctrico, uno de los pilares de esa garantía es el aprovechamiento del recurso con fines sociales -no simplemente recaudatorios para el Estado, por ejemplo- y para asegurar que el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, a la radiodifusión y a Internet pueda ser resguardado por el Estado, como claramente se consigna en la modificación del artículo 6 constitucional que ha definido la reforma. Asimismo, el transitorio décimo séptimo establece que en cuanto al espectro, y en específico para las bandas de 700 MHz y de 2.5 GHz, el Estado deberá de asegurar que su uso sea no únicamente óptimo -como se certifica al adjudicar el rango de 2.5 a los servicios de banda ancha- sino por igual bajo los principios de acceso universal, no discriminatorio, compartido y continuo.

Bajo los parámetros aludidos, es evidente que la estructura de gobierno de las telecomunicaciones habrá de generar las disposiciones de política pública y de regulación que establezcan los parámetros de aprovechamiento del recurso con base en los derechos ya consagrados. Así, no es difícil advertir que en la asignación de los 130 MHz recuperados prevalecerá el criterio de seleccionar aquellas propuestas de mayor cobertura, conectividad y accesibilidad, así como que promuevan la implementación de servicios de vocación social, tales como el gobierno digital, las aplicaciones de telemedicina, de educación, seguridad y de cultura, como se desprende de los compromisos constitucionales fincados en torno a la inclusión digital de los mexicanos, que también se incluyeron en las modificaciones de nuestra Carta Magna.

En la comunicación de hoy las redes de banda ancha, las plataformas inalámbricas de cuarta generación y el esquema que viene a conjuntar y entrelazar a todos ellos, las redes de siguiente generación, son ahora los instrumentos que permiten y garantizan la comunicación y la interacción entre los ciudadanos, entre los gobiernos, entre las sociedades.

Como surge en tantas evidencias cotidianas, el avance tecnológico y de mercado que caracteriza a las telecomunicaciones de hoy es amplio, profundo, y oferta un gran universo de opciones y alternativas. Sin embargo, no menos importante que este abanico interminable, es el aprovechamiento de esas herramientas tanto para la capitalización económica como para el desarrollo social, colectivo e individual, generalizado e integrador, que permita a toda la sociedad el avanzar hacia formas superiores de convivencia y libertad. Buscar ese objetivo, perseguirlo en forma sostenida, ha sido la inspiración de la reforma y también el principio que ha normado las primeras acciones de política pública instrumentadas por las autoridades de sector central. Proseguir con ese planteamiento para esbozar y proponer una agenda regulatoria precisa y también flexible es una necesidad acorde con el compromiso constitucional. Y tal agenda debe ser tan abierta y específica que facilite la implantación técnicoeconómica de la tecnología de la información, y también promueva su uso por parte de todos los miembros sociales en sus actividades cotidianas. Para trabajar y entretenerse; para aprender y conocer. Para comunicarnos y ejercer nuestros derechos; para cumplir las responsabilidades. El avance tecnológico representa una cara de la moneda que encuentra su par en su aprovechamiento individual y colectivo. El acuerdo de la banda de 2.5 GHz concreta esa posibilidad. Habrá que buscar que los instrumentos que sigan igual lo consigan.

Notas:

1 De entre las muchas peleas de cantina que protagonizaron Theodor W. Adorno y György Lukács, una de las más relevantes en mi opinión se desarrolla en el compendio “Notas sobre Literatura” de Adorno y, particularmente, en el bellísimo texto “Intento de entender Fin de Partida”. Adorno coloca a Samuel Beckett en un contexto semántico particularmente relevante para entender el proceso que lleva de la ausencia de sentido a una existencia para la muerte y la extinción. Estos dos paradigmas, al menos en lo que se refiere al Existencialismo y a la escuela de Frankfurt, definen una buena parte de la constitución del ser en la filosofía del siglo XX.

2 Cita en Theodor W. Adorno, Intento por entender Fin de Partida en “Notas sobre Literatura”, ediciones varias.

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