Cinque Terre

Jorge Javier Romero

[email protected]

Politólogo. Analista político.

Una historia de subordinación

El lamentable espectáculo protagonizado por la mayoría de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) el pasado 1 de octubre, con el presidente del tribunal en el papel protagónico de la comedia de abyección, es una muestra de la pertinacia de la ruta institucional mexicana, caracterizada por la tradicional sumisión de los actores políticos a la figura presidencial. Detrás de la cesión a las amenazas del Presidente de la República hay una historia centenaria de renuncias de los sucesivos integrantes de la Suprema Corte a la voluntad del ejecutivo. Durante el periodo que arrancó con la reforma total del máximo tribunal del país en 1995 y que, por lo visto, ahora ha tocado a su fin, pocas veces la mayoría de la Corte ha dado muestras reales de independencia. Por el contrario, larga es la lista de renuncias a jugar el papel que le corresponde como contrapeso y como órgano garante del Estado de derecho, el cual ha sido siempre en México una entelequia.

Desde los tiempos fundacionales del Estado mexicano, después de la victoria definitiva de la coalición liberal, se hizo evidente que la consolidación de una organización con ventaja comparativa en la violencia con capacidad de controlar el territorio nacional pasaba por la concentración del poder en la voluntad personal del presidente en turno: primero Benito Juárez y Sebastián Lerdo, después el caudillo militar convertido en Señor del Gran Poder, Porfirio Díaz, y después de la guerra civil que llamamos revolución los presidentes de la época clásica del PRI, que concentraban tanto poder como don Porfirio pero solo durante seis años.

De acuerdo con el Constituyente de 1857, la Suprema Corte era un poder de la Federación elegido también por sufragio popular, con lo que el legislador pretendía que se equiparara su legitimidad a la del Congreso y la Presidencia. Además, le había conferido a este órgano un conjunto de facultades de carácter político, entre las que se encontraba, nada menos, la facultad que se le otorgaba a su presidente de sustituir al Presidente de la República muerto o destituido. La Corte fijaba también la pena a los funcionarios públicos a los que el juicio político en la Cámara de Diputados había declarado culpables. A esto se sumaban sus facultades como tribunal de casación y la importantísima capacidad del juicio de amparo. Pero el desarrollo de la articulación entre las formas efectivas de poder, basadas en reglas informales, y las instituciones formales fue relegando a la Suprema Corte a un plano bastante inferior al que los constituyentes le habían querido conferir. Apenas recuperó el poder en nombre de la Constitución liberal, Juárez echó mano de sus redes de lealtad para gobernar sin acatar más que formalmente la propia Constitución y procuró contar con adictos constantes en la Suprema Corte, para lo cual no dudó en recurrir al fraude electoral, gracias al cual pudo someter también al Congreso y a los gobernadores.

Ya durante el Porfiriato, las facultades políticas de la Corte se fueron diluyendo: una reforma de 1886 le quitó la capacidad de fijar las penas de los funcionarios condenados y eliminó el papel de sustituto presidencial de su presidente. Ya desde 1871, la propia Corte se había inhibido de decidir sobre cuestiones electorales y el mecanismo ideado por el Constituyente para garantizar su independencia resultó, por el contrario, una garantía de su dependencia del poder real, el Ejecutivo, debido a las formas de control del voto. Finalmente, solo el juicio de amparo acabó resultando eficaz como instrumento frente a la arbitrariedad encarnada en el presidente.

Porfirio Díaz convirtió a la Suprema Corte en una sala para el retiro honroso de viejos abogados liberales y en la máxima expresión de la simulación en el cumplimiento de la ley, pero los gobiernos revolucionarios no hicieron otra cosa que seguir por esa misma trayectoria institucional, mezcla de reglas formales e informales. La SCJN había sido diseñada, en la Constitución de 1917, de una manera distinta a la de su antecesora de 1857; desde el proyecto de Constitución reformada de Venustiano Carranza había perdido su carácter de cuerpo electo, pero a los ministros los elegía el Congreso de la Unión constituidos en Colegio Electoral. El Congreso Constituyente no le devolvió a la Corte ninguna de las facultades perdidas durante el Porfiriato y se cuidó de asignarle cualquier papel político; incluso se suprimió la posibilidad, existente en el proyecto de Carranza, de que la Corte conociera en jurisdicción originaria de las controversias entre estados “con motivo de sus respectivas atribuciones”, para quedar constreñida a aquellas controversias entre los que se refieran a la constitucionalidad de sus actos. La inamovilidad de los ministros de la Corte se fijó para comenzar en 1923, después de un periodo de prueba: primero dos años, ratificación para cuatro más, antes de ser definitivos.

Muestras de sumisión hay muchas, desde los tiempos fundacionales del régimen posrevolucionario. Por ejemplo, para lograr el reconocimiento de su gobierno por parte de Estados Unidos, Álvaro Obregón indujo a la SCJN a que emitiera un fallo en el que declaraba la no retroactividad del artículo 27 constitucional en materia petrolera, a pesar del absurdo jurídico que ello significaba. Pero no fueron solo las prácticas informales las que condujeron a la subordinación de la Corte. Obregón, ya se sabe, tenía muy claro que eso del equilibrio de poderes no era muy compatible con su voluntad de caudillo, así que mientras buscaba la reelección como presidente y sin atenerse demasiado a las formas legales, presentó en abril de 1928 una iniciativa para reformar la Constitución en lo tocante a la Corte. Se trataba de aumentar el número de integrantes de 11 a 15, plantear la posibilidad de que el tribunal actuara en pleno o en tres salas, que el sueldo de sus integrantes no podría ser disminuido durante su encargo y que los ministros serían inamovibles, salvo cuando observaran mala conducta; en ese caso, el Presidente sería quien pediría la destitución al Senado. Lo mismo era aplicable para los magistrados y jueces federales.

Además, la iniciativa de Obregón modificaba la forma de nombramiento de los ministros: ahora serían nombrados por el presidente y ratificados por el Senado, y se asentaba que los ministros en funciones tendrían que esperar su ratificación por el Presidente y el Senado, como si se tratara de nuevos nombramientos. La iniciativa se aprobó prácticamente sin modificaciones poco después del asesinato del caudillo. Se trataba de una maniobra para completar la subordinación del Poder Judicial al Ejecutivo: se establecía la posibilidad de remoción a partir de un supuesto tan general como la mala conducta y mediante la actuación de un órgano legislativo ⎯el Senado⎯, que ya para entonces le dispensaba amplia sumisión al Presidente. La reforma tenía el propósito de permitirle a Obregón la consolidación de su poder político, aunque él ya no sería beneficiario de los cambios.

Seis años después, Lázaro Cárdenas impulsó una segunda reforma a la SCJN que incluía dos asuntos: la ampliación de los ministros de 16 a 21 para crear una cuarta sala encargada de los asuntos laborales, de acuerdo con el acento obrerista de su programa político y la limitación de la duración del encargo de los integrantes del alto tribunal a seis años, coincidentes con el período presidencial. La reforma, aprobada poco antes de que Cárdenas tomara posesión de la presidencia, establecía en un artículo transitorio que indicaba que los ministros de la Suprema Corte en funciones al momento de entrar en vigor el cambio constitucional, cesarían el 31 de diciembre de aquel año de 1934, lo que dejaba a Cárdenas en libertad de nombrar nuevos ministros leales a su persona. A la vez, la Corte cardenista fue un engranaje clave para impulsar su política, que le dio buenos resultados. Un fallo de la SCJN fue, bien se sabe, el punto de partida para la expropiación petrolera.

Las reformas cardenistas a la SCJN tuvieron corta vida. En 1944, la Corte volvió a cambiar para restablecer el carácter vitalicio del cargo de ministro, para poner algunos candados para su destitución y para volver a mudar completamente la integración del tribunal a partir del retiro de todos los ministros en activo y la designación de 21 nuevos miembros por el procedimiento establecido desde 1928 de nombramiento presidencial ratificado por el Senado. Así, el diseño institucional de la Suprema Corte alcanzó la forma que mantendría durante toda la época clásica del régimen.

Las reformas subsecuentes, en 1951 y 1967, se concretaron a intentar hacer más eficiente el funcionamiento del órgano, una vez resuelto el problema fundamental de las relaciones entre la Corte y el poder político, que se caracterizaron, durante los años de la estabilidad priista, por una situación que no implicaba la sumisión absoluta, pero sin que la independencia del Poder Judicial estuviera plenamente garantizada. El poder presidencial solo se hacía valer cuando se trataba de temas que afectaban directamente el dominio de la coalición de poder, mientras que los asuntos más cotidianos se resolvían, como en el Porfiriato, de acuerdo con la capacidad de negociación de los actores involucrados.

El Poder Judicial quedó así, durante toda la etapa clásica del régimen, en una situación de debilidad crónica, sin capacidad real de cumplir con su tarea básica: impartir justicia de manera expedita e igualitaria. Aquellos con mayor poder de negociación, con más recursos económicos o políticos, podían inclinar la balanza de su lado sin importar si tenían la razón jurídica de su parte. La judicatura fue un espacio más para la negociación de la desobediencia en el marco de un orden jurídico precario.

La mayor limitación del órgano superior del Poder Judicial era su ámbito de competencias. De acuerdo con la teoría constitucional heredada por la Constitución de 1917 de su antecesora decimonónica, el buen ejercicio de las funciones del Poder Judicial Federal y de la SCJN era la mejor garantía en contra de la dictadura y el despotismo; el sistema federal solo podría subsistir si ese poder era fuerte. En el arreglo institucional real, basado en las prácticas informales, el Poder Judicial Federal quedó subordinado y el amparo apenas si constituyó un valladar frente a la arbitrariedad presidencial; por supuesto, nunca jugó un papel determinante para garantizar el orden federal, en sí mismo bastante endeble.

Sin embargo, el Poder Judicial Federal no quedó al margen de los cambios institucionales que vivió el país a partir de la década de 1980. En 1987, hacia el final del gobierno de Miguel de la Madrid, se llevó a cabo una reforma que pretendía darle a la SCJN una nueva imagen para convertirla en un órgano de salvaguarda constitucional. Se trató de un primer paso para transformarla en un tribunal constitucional, pues la reforma preveía que la Corte conociera solo de aquellos asuntos en los que se impugnara la constitucionalidad de una norma general inferior a la Constitución o se hiciera un pronunciamiento sobre algún precepto de ella. No obstante, el cambio no fue del todo perceptible por la sencilla razón de que se hizo con los órganos ya existentes (Corte y colegiados) y también porque los procesos para llevar a cabo el control de la regularidad constitucional fueron los mismos, basados en tradicional juicio de amparo.

El cambio promovido por el presidente Ernesto Zedillo apenas tomó posesión fue mucho más trascendente, pues fue un paso mucho más decidido para convertir a la SCJN en un tribunal constitucional más cercano al modelo europeo (la principal influencia para la reforma provino del derecho constitucional español) que a su prototipo original, la Corte Suprema de Estados Unidos. La reforma jurisdiccional acabaría por jugar un papel relevante en el proceso de cambio político, a pesar de que en su momento llamó poco la atención de los analistas y no provocó gran discusión política, pues los partidos solo eran capaces de prestarle atención a la reforma de las reglas electorales, sin darse cuenta de la necesidad de impulsar otros cambios institucionales que permitieran dirimir legalmente las controversias entre los actores políticos y que garantizaran la gobernabilidad independientemente de quien tuviese la mayoría.

Cuando el gobierno de Zedillo presentó la iniciativa, parecía tener claro que el funcionamiento de la Constitución en un régimen democrático necesitaba de un tribunal con atribuciones para controlar la constitucionalidad de cualquier acto de autoridad, permitir que los órganos del Estado defendieran sus competencias, facultar el planteamiento de cuestiones de constitucionalidad de tipo abstracto y darles a las resoluciones efectos generales. El amparo resultaba ya muy estrecho para defender la supremacía de la Constitución, en tanto que solo era “ejercitable” por la violación de alguna de las garantías individuales y sus efectos se limitaban a no aplicar la norma impugnada al caso concreto. La reforma era un paso muy importante para la construcción de un Estado de derecho mucho más real y eficaz, pues estaba fundando un órgano clave para garantizar la real vigencia de la Constitución como conjunto normativo y no ya como simple “programa” de la coalición revolucionaria; en poco tiempo se demostraría que era tan importante o más que la legislación electoral para el proceso de democratización del país.

De nuevo, como en las anteriores reformas a la SCJN, se renovó completamente el cuerpo de ministros, en esta ocasión a través del procedimiento de la jubilación anticipada de quienes ocupaban el cargo hasta ese momento. Los nuevos criterios de integración del tribunal debilitaban el papel de la Presidencia de la República en la designación de los ministros. A partir de entonces, el presidente propone una terna de candidatos al Senado, ante el cual tienen que comparecer los propuestos para hacer públicos sus méritos y las objeciones que sobre ellos existan. Se limitó también la permanencia en el cargo a 15 años, con el objeto de permitir que los criterios de validez de las normas se actualicen “de acuerdo con las percepciones y aspiraciones de cada generación”, según explicaba Zedillo en la exposición de motivos de su iniciativa, la cual hablaba de que la modificación de los requisitos de designación impediría que factores políticos interfirieran en ella. Al mismo tiempo, se fijaron impedimentos para el ejercicio profesional o político una vez concluido el cargo, a fin de evitar desviaciones de conducta.

Las reformas al Poder Judicial de la época de Zedillo, a pesar de que dejaron pendientes muchos asuntos relativos a la eficiencia y eficacia de la judicatura, avanzaron en un sentido muy importante: el de contribuir a que la Constitución sea cada día más un instrumento auténticamente normativo. Eso es, precisamente, lo que acaba de naufragar por la pesada carga de la herencia institucional. La trayectoria de sumisión ha acabado por imponerse a las reglas formales de autonomía.

De los ministros que votaron por doblegarse ante el ejecutivo, tres fueron nombrados por el Senado actual a partir de ternas propuestas por Andrés Manuel López Obrador. A pesar de que el nombramiento requirió de mayoría calificada y de los evidentes conflictos de interés que se hicieron públicos en el caso de al menos una de las nombradas, suficientes senadores de supuesta oposición votaron por incondicionales del presidente, por lo que fueron tan sumisos al poder presidencial como los ahora ministros en la votación del 1 de octubre.

Login

Welcome! Login in to your account

Remember me Lost your password?

Lost Password