Reforma electoral y fiscalización

En nuestro país y en muchas partes del mundo, los partidos políticos, se han ganado a pulso un descredito general. Pero consideramos que más que por sí mismos, más bien creemos que son parte de la erosión que han sufrido los políticos y de algunos malos gobiernos de quienes han salido de sus filas, en cuya vorágine negativa han arrastrado a estos institutos políticos al desprestigio. Pero también lo es que no solo son los malos resultados que han tenido en la administración pública, sino que igualmente abona a esto la falta de conocimiento y de experiencia, así como la galopante corrupción imperante en el sistema político y en el gobierno en general. De ahí que muchas veces otras instancias que por determinadas razones no los quieren, aprovechen el escenario adverso  que se vislumbra, para permanentemente estarlo martillando y, en ocasiones, hasta magnificándolo para enrarecer más el ambiente político partidista.

Es claro que entre más reglas existan, éstas se producen en buena medida como resultado de la propensión a la corrupción o a la falta de claridad en el desarrollo de la vida pública. De ahí que se procure frenarla o por lo menos inhibirla con la permanente emisión de más y más normas, como si la multiplicación de éstas o el engrosamiento de ellas fuera la solución. Pero también lo es que entre menos apego existe de las reglas vigentes a la realidad, más posibilidades se da a la discrecionalidad, a los excesos, a los malos manejos o desviaciones y, por ende, a percepciones negativas. Más bien, estimo que el problema radica en la débil cultura del apego a la norma; esto es, de la frágil cultura de respeto al Estado de Derecho, ya que en ocasiones la ley se trae de un lado para otro, y muchas veces solo se invoca para aplicarla en aquello que se tiene interés en hacerla presente. La observancia del Estado de Derecho no es optativa; es un deber y una obligación para todos por igual: para gobernantes y para gobernados, porque solo de esta manera es posible lograr la justicia y la armonía en la sociedad, que vienen a constituirse en resortes para el bienestar y desarrollo del país.

Esta propuesta de reforma legislativa en materia electoral y de fiscalización, tiene por objeto contribuir a mejorar, así como a resolver, desde nuestra perspectiva, algunas deficiencias y lagunas que hemos observado en la normatividad vigente, que generan incumplimientos y sanciones excesivas para los partidos políticos y, por lo mismo, descrédito para estos institutos políticos.

Consideramos que se podría constituir en una oportunidad para fortalecer y mejorar nuestro sistema de rendición de cuentas, fiscalización y transparencia; dotándolo de elementos objetivos que aseguren integridad, suficiencia, veracidad, oportunidad y transparencia, como ejes rectores, y que generen condiciones para contribuir al fortalecimiento, salud y dignificación de la política, del sistema de partidos políticos, así como al propio sistema electoral.

Adicionalmente, intuimos que estas mejoras legislativas, generarán mejores condiciones para que los partidos políticos, los precandidatos y los candidatos, tengan directrices y datos más ecuánimes para sus procesos de planeación, programación y presupuestación de los ingresos, así como del ejercicio del gasto destinado a la actividad político-electoral.

La propuesta se divide en siete secciones, las cuales a su vez contienen diversas sugerencias de modificaciones normativas:

I. Avanzar en la calidad de la democracia electoral.

II. Combate a la corrupción.

III. Ingresos

IV. Gasto

V. Aviso

VI. Actos de autoridad.

VII. Mejoras a la contabilidad.

I. Avanzar en la calidad de la democracia electoral

1.- Hacer real la disposición constitucional de los ciudadanos de cumplir con la obligación de votar

Es imperante realizar acciones que busquen incrementar la participación ciudadana en los procesos electorales, y que no sean sólo actores pasivos u ocasionales, pues en las urnas se juega el destino del país, el de las entidades federativas y el de los municipios y/o alcaldías; y con esto no se puede jugar, toda vez que los cargos que se eligen tienen una duración de seis años o de tres, según sea el caso, pues de lo que se trata es de siempre avanzar en el desarrollo; y en este terreno no debe haber retrocesos, porque lo más importante y trascendente es que también está en juego el futuro y las siguientes generaciones de México.

Como país en desarrollo, los problemas que todavía nos aquejan son muchos y unos muy graves. Por lo tanto, la política y los órganos públicos deben buscar la incorporación de los mejores perfiles profesionales y éticos para administrar adecuada y óptimamente los recursos del país, para darle rumbo con responsabilidad y certidumbre a su futuro, con la participación efectiva, consciente, razonada y madura de la sociedad.

Debemos pasar de ser un país que solo elige; a un país que seleccione debidamente informado, en conciencia y razonadamente al mejor perfil para administrarlo en un ambiente de auténtica democracia y de derecho. Un país donde la gente no sólo sea contada; es decir, que no sólo sea números, una simple cantidad, sino también calidad, porque esto es lo que enriquece a la democracia y la hace más real y auténtica.

Sólo la participación copiosa de la ciudadanía amalgamada sólidamente con la cualidad antes mencionada, puede contribuir a anular a los grupos vinculados con algunos intereses personales o de grupo, que en el fondo lo que buscan es lograr ambiciones o mantener sus privilegios, soslayando muchas veces las verdaderas necesidades sociales y las que responsablemente exige el país.

Una erupción copiosa de normas, por lo general se da por la falta o debilidad de éstas, como freno a determinadas conductas que se van haciendo cotidianas; en otras palabras, significa producir  muchos controles ante la carencia de principios y valores; de una determinada cultura. Y es precisamente por esta razón, que se tienen que poner más y más controles. En el tema específico que nos ocupa, podríamos decir que por la débil cultura cívica que tenemos, es necesario estimularla, para despertarla, reanimarla y reavivarla, a fin de sacarla del letargo en que está sumida, con el objeto de recrear una cultura cívica que le permita a los ciudadanos cumplir con sus deberes cívicos, en este caso particular, con los de carácter electoral.

Consideramos que, y hay que decirlo, todavía ante la falta de maduración de una genuina cultura política, cívica y ética, la imposición constitucional del ejercicio del voto; es decir del deber y obligación constitucional y legal, debe realizarse mediante acciones positivas y no necesariamente solo coercitivas que conlleven una sanción. La experiencia dice que las sanciones no siempre son completa garantía o requisito sine qua non para inhibir o eliminar totalmente la comisión de faltas normativas. Lo que a veces se requiere, son cambios de paradigmas que contribuyan a la creación de una nueva cultura político-jurídica.

Por ello, la propuesta va en el sentido de explorar la posibilidad de hacer obligatorio el ejercicio del voto, pero a su vez de procurar establecer incentivos en la Constitución y en las leyes correspondientes, para que en cualquier esfera de gobierno, se instituya como requisito indispensable para el aprovechamiento de beneficios o estímulos fiscales, así como para el uso de cualquier tipo de subsidio, simplemente con demostrar que el ciudadano votó.  Para ello, el INE podría poner a disposición de la ciudadanía en lo personal y a través de su página electrónica, una aplicación que permita imprimir un comprobante y/o constancia de que en las elecciones inmediatas anteriores, el ciudadano cumplió con su deber y obligación constitucional de sufragar, para que de esta manera, esté en posibilidades de  realizar los trámites necesarios para el aprovechamiento de beneficios fiscales. De esta forma, pensamos que también se podría abonar el camino para el crecimiento y desarrollo de la democracia.

En el marco de un autentico Estado de Derecho Democrático, la existencia de un genuino sistema de partidos político y de verdaderos ciudadanos es vertebral; son un requisito sine qua non; esto es, cobijados por el manto del Derecho, se constituyen en un Estado de partidos políticos y de ciudadanos.

2.- Explorar la posibilidad de que la elección de consejeros  y magistrados electorales, cuente con la aprobación de la ciudadanía

Siempre se ha dicho que los consejeros del  IFE, y ahora del INE son consejeros ciudadanos. Luego entonces, para darle una mayor autenticidad y congruencia al contenido y mensaje que conlleva esta expresión, se propone la posibilidad de que la elección de los consejeros electorales, y agregaríamos también la de los propios magistrados electorales, porque ambas figuras organizacionales de la democracia electoral deben ser consideradas como un binomio inseparable y dependiente la una de la otra, con fin de que los procesos electorales tengan un aterrizaje de terciopelo, deban contar con el beneplácito de la ciudadanía, no siendo necesaria la injerencia de los partidos, así como tampoco de otros actores políticos, ni de los gobiernos en turno.

Lo anterior, con el objeto de evitar que los consejeros y los magistrados electorales para su designación, tengan que pedir apoyos a los políticos o a algunas instancias de gobierno. De este modo, se generarían condiciones para hacer más real su total autonomía y mayor libertad en el ejercicio de sus funciones.

La imagen de algunos órganos autónomos frente a la ciudadanía, entre ellos el INE y el Tribunal Electoral Federal, se ha venido erosionando como resultado de la conflictividad política que se da entre los propios actores políticos y, por lo tanto, la autoridad para su pleno cumplimiento constitucional, entre otras cosas, porque el método de selección vincula a los consejeros y a los magistrados con los partidos políticos, ya que éstos son quienes en la Cámara de Diputados así como en la de Senadores, mediante los acuerdos correspondientes entre las fracciones parlamentarias y los cabildeos que se hacen con otros actores políticos y de los gobiernos para tal fin, son los que los elijen.

La propuesta es que quien aspire a ser Consejero y/o Magistrado Electoral, deba presentar, acreditar y demostrar que cuenta con los conocimientos técnicos, administrativos y jurídicos  suficientes, para el ejercicio razonable de la función a la que aspira; que además tengan el respaldo y aval de cuando menos cuatro instituciones de educación superior nacionales con reconocimiento internacional, así como del INE, del INAI y de la CNDH. La propuesta pretende reemplazar en este tema al órgano de dirección política de ambas cámaras por comités de evaluación integrados por ciudadanos y órganos autónomos cuyo origen, vinculación y contacto permanente sea predominantemente con los ciudadanos, quienes evaluarán y propondrán a los aspirantes a dichos cargos.

Lo anterior, les daría la posibilidad de ser registrados como aspirantes y estar en una boleta electoral, para que el día de las elecciones federales, realmente sean electos por los ciudadanos. El ejercicio de funciones podría iniciar cuando menos un año después de su elección, a fin de evitar posibles problemas operativos por el cambio de consejeros y magistrados en los órganos que organizan y califican las elecciones, así como en el que administra la justicia electoral. Pensamos que de esta manera tendrían mucho más legitimidad en su elección, así como toda la autoridad para ejercer su función normativa. Además consideramos que su renovación sería escalonada y serían inamovibles hasta cumplir con su periodo constitucional. Con este carácter, lo que se busca es blindar a las instituciones electorales y darle mayor certidumbre a la permanencia y función de los órganos electorales, así como a sus integrantes, para que no estén sujetas a los constantes cambios de direcciones y rumbos que generalmente tiene los vientos políticos después de cada proceso electoral. Es una idea eh. Ahí la dejo para la reflexión serena y razonada.

3.- Reflexionar la posibilidad de adelgazar los presupuestos de las Juntas Locales y Distritales del INE, así como el de los OPLES

Si verdaderamente el tema de fondo es la austeridad, luego entonces creemos que esta cuestión atañe a todos, y no solo a unos, por lo que debe ser atendida y aplicada de manera equitativa en todo el engranaje del sistema electoral en lo particular, y en otras instancias de gobierno. Así por ejemplo, según datos del INE,[1] para el ejercicio 2019 dicho instituto destinará un presupuesto de $5´562, 348,075 para Juntas Locales y Distritales. Por otro lado, los 32 estados de la República Mexicana, de acuerdo con los presupuestos de egresos estatales, destinarán para los Organismos Públicos Locales, la cantidad de $5´280, 807,479; lo que hace un gasto conjunto de $10´843, 155, 554.

Derivado de un análisis comparativo entre las facultades descritas en los artículos 32, 51, 62, 104, 217 y 220 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la totalidad de encomiendas legales asignadas a los Organismos Públicos Locales, prácticamente son las mismas que realiza el Instituto Nacional Electoral, por lo que todas ellas podrían ser ejecutadas en coadyuvancia entre las instituciones.

Ahora bien, en un ambiente de austeridad que se viene argumentando en nuestro tiempo, lo anterior permitiría disminuir hasta un 50% del presupuesto total, pues consideramos que las funciones están en lo esencial duplicadas, lo que representaría un ahorro aproximado de 5´500 millones de pesos anuales.

Esta propuesta, podría ser aplicable en aquellos estados para los ejercicios en los que no haya procesos electorales federales y locales; y que en aquellos años en que existan procesos electorales, ya sea de uno o de ambos tipos, las instituciones realicen las adecuaciones presupuestales de acuerdo a sus propias necesidades.

La expresada propuesta también podría ser aplicable a los tribunales electorales estatales, únicamente en el ramo económico, en los años en que no se realicen elecciones, ya que de la suma de las respectivas partidas presupuestales de los presupuestos de egresos de las entidades federativas, para el año 2019 el monto que se destinará de los estados asciende a 1´508, 820, 071.

II. Combate a la corrupción

1.- Incorporación del presidente de la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, al Sistema Nacional Anticorrupción

Es claro que para la percepción ciudadana, existe una correlación directa entre el desvío de recursos públicos, los ingresos prohibidos y las campañas electorales. Es por esto que creemos que es estratégico para el país que, en un marco  generoso y saludable de colaboración interinstitucional, se incorpore al presidente de la Comisión de Fiscalización del INE al Sistema Nacional Anticorrupción, a efecto de que se trabaje de manera conjunta con la Auditoría Superior de la Federación, con la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción, con la Secretaría de la Función Pública, con la Presidencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y con la Presidencia del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, porque seguramente, en conjunto, podrán generar recomendaciones y, en su caso, direccionar elementos para la formulación de pruebas y alcances de auditoria en temas precisos de carácter electoral, a efecto de prevenir o detectar recursos que puedan afectar las contiendas electorales.

2.- Incorporación de un representante de la Auditoría Superior de la Federación y de un representante ciudadano del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, en la Comisión de Fiscalización del INE

Con esta propuesta, no se pretende violentar la autonomía del Instituto Nacional Electoral ni la de la Comisión de Fiscalización del mismo ente, sino más bien, el objetivo es que se coadyuve a fortalecer los procesos técnicos, a través de la incorporación de un representante de ambas organizaciones, para que, igualmente, en un ambiente amable y sano de colaboración entre las instituciones públicas, contribuyan con su participación con voz, pero sin voto, en las mejoras respectivas en la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral.

Consideramos que de esta forma se puede contribuir a fortalecer la toma de decisiones de carácter técnico con las visiones de estos integrantes que se proponen, pues en unos casos hemos observado que algunas decisiones que se han tomado, a veces han tenido como resultado la erosión de los partidos políticos en la percepción ciudadana y, por ende, se ha acrecentado la desconfianza en los mismos. Por ejemplo:

• En 2012 se separó la fiscalización de presidente respecto de diputados y senadores, siendo que el prorrateo o distribución de gastos conjunto, tiene efectos simultáneos entre las campañas beneficiadas. El resultado fue que se conoció el rebase de gastos de campaña de Andrés Manuel López Obrador, y tres meses después, el rebase de ciento noventa y cinco diputados federales de la Coalición que abanderó a Enrique Peña Nieto. Evidentemente, la estrategia financiera de este último, fue defender a toda costa el tope de su candidatura presidencial.
• Realizar monitoreo en trescientos distritos electorales, cuando ciento cuarenta y siete representan el 80% del gasto. No solo se gasta en exceso; lo más relevante es que se destina recurso humano a fiscalizar ciento cincuenta y tres distritos electorales, que representa el 20% del gasto, descuidando aquéllos en donde se concentra el mismo.
• Impedir que haya facturación individual por cada campaña, lo que provoca que el gasto conjunto dificulte al proceso de rendición de cuentas, e incluso confunda los efectos de su distribución.
• Acumular como aportaciones en especie, el tiempo que destinan los integrantes de los órganos directivos, cuando estatutariamente son posiciones honoríficas, y que por lo tanto no cobran, cuantificando su labor, afectando el límite de financiamiento privado.
• Interpretar el registro contable en plazos de 72 horas para una supuesta fiscalización en tiempo real, que no ocurre de esa forma, pues ni siquiera para la autoridad es posible desplegar procedimientos de auditoria en esos tiempos cortos.
• Ser omisos frente al hecho de que, en unos estados, algunos partidos políticos no tienen una sola observación sancionatoria, pues ello sería indicativo de posibles ineficiencias de la autoridad o incluso complacencia o complicidad en procesos de fiscalización.

La labor de planeación, programación y supervisión de auditorías y de fiscalización, requiere conocimiento, experiencia y estudio de las conductas realizadas por los sujetos infractores e identificados por la autoridad, pero también de conciencia de la realidad y del terreno político electoral en que se desarrollan estos procesos electivos. Luego entonces, se considera conveniente que quien tome las decisiones para su prevención, detección y combate, cuente con el conocimiento, experiencia, conciencia, objetividad e imparcialidad en el tema.

3.- Sancionar directamente a las personas físicas que cometan irregularidades normativas en los procesos electorales

Consideramos que nuestro sistema de procuración e impartición de justicia electoral tiene un gravísimo problema, que consiste en que rara vez se castiga al verdadero culpable. Es por ello que estamos proponiendo como obligación del Instituto Nacional Electoral, el sancionar de manera directa a las personas físicas que cometan las faltas; esto es, a los precandidatos y candidatos cuando realicen irregularidades. No vemos por qué siempre los partidos políticos tienen que cargar con las multas que se imponen, solo porque algunos de sus precandidatos y candidatos no ajusten su actuación en estos procesos a los dictados normativos. El hecho que se registren como precandidatos y que en su momento los partidos políticos los postulen como sus candidatos, no significa que les otorgue una patente de corso para que violenten la norma. Por el contrario, es su deber, obligación y compromiso político, profesional, ético y jurídico transitar por el camino de la normalidad normativa, como posibles futuros legisladores, hacedores de la ley, y gobernantes, obligados a velar por el cumplimiento de ésta.

Recordemos que las faltas administrativas y los delitos las cometen las personas, no las instituciones. En el modelo actual, las sanciones en primera instancia se aplican a los partidos políticos, afectando de manera significativa su presupuesto y, por lo tanto, su capacidad operativa para hacer política y atender los procesos electorales. Creemos que esa es una de las principales causas por la que las sanciones impuestas, finalmente no son inhibitorias de las conductas infractoras de quienes las cometen y que no pasa nada, pero que sí castigan al partido político correspondiente.

4.- limitar el uso de recursos en efectivo, ya sea de ingreso o de gasto

Consideramos que es conveniente para el sistema político-electoral, que se limite el empleo de recursos en efectivo, pues al ejercerlo de esa manera, se pierde “la huella del dinero”. Estimamos que un valor razonable para el uso de dinero en efectivo, es el equivalente a noventa Unidades de Medida y Actualización; algo así como siete mil quinientos pesos.

5.- Fortalecer el módulo de fiscalización del Sistema Integral de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral (SIF)

Lo anterior, consideramos que se podría realizar a través de procedimientos automatizados, no discrecionales, de cruce de información con algunas otras instituciones. Nos referimos principalmente al Servicio de Administración Tributaria, a la Unidad de Inteligencia Financiera y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Actualmente el Instituto Nacional Electoral, en la mayoría de los casos, implementa los mismos procedimientos de revisión que utilizaba antes de la Reforma Constitucional de 2014, en donde se le dotó de mayores facultades para investigar.

Consideramos que al no aprovechar la tecnología existente y que se puede aplicar a este tema, se pierde la oportunidad de detectar irregularidades que influyan incluso en el resultado de la elección.

III. Ingresos

1.- Ampliar los límites de financiamiento privado para partidos políticos

Día con día la ciudadanía exige que los partidos políticos disminuyan su carga económica para la sociedad, y estimamos que tiene razón en alguna medida. Actualmente el criterio constitucional y legal establecido, mandata la preponderancia del financiamiento público respecto del privado. Luego entonces, con este esquema el costo de mayor relevancia recae sobre la población contribuyente. El argumento toral es alejarlos completamente de apoyos que pudieran recibir de dinero legalmente mal habido o de la tentación de inversiones cuantiosas del sector privado en estos entes, a fin de que no pierdan su libertad, autonomía, esencia y carácter público.

Sin embargo, es innegable que la política, y en particular la electoral, requiere de recursos económicos para hacerse realidad, para de este modo contribuir a la construcción y cimentación de la democracia. Pero hoy la sociedad exige la reducción de costos en este rubro, por lo que nos enfrentamos al reto de disminuir gastos, pero sin extinguir a los partidos políticos o ahogarlos en la pobreza, pues estos entes son institutos centrales y vitales para el robustecimiento y tonificación de la democracia. En tanto exista un sistema plural de partidos, se avanzará en la calidad de la democracia, toda vez que son precisamente estas instituciones políticas los principales vehículos que, por un lado, deben contribuir a la formación de auténticos ciudadanos, no de papel para que solo sean contados y, por otro, porque permiten que los ciudadanos accedan al poder.

Nuestra propuesta va en el sentido de, ante la inminente reducción del financiamiento público a los partidos políticos, entonces ampliar los límites de financiamiento privado para estos institutos políticos, la cual se sustenta en el hecho de que los límites de financiamiento privado deben ir de la mano con los topes de gastos de campaña. La diferencia entre el financiamiento público y los topes de gastos de campaña, podría ser el límite de financiamiento privado para campañas electorales. De no ser así, entonces cabría la pregunta, ¿de dónde van a obtener recursos estas organizaciones políticas para el desarrollo de su trabajo y cumplimiento de su misión legal y político-social?

Para el caso de la operación ordinaria de estos organismos políticos, los límites pueden ser establecidos con base en las necesidades presupuestales reales de los partidos, a efecto de que la diferencia entre el financiamiento público y los gastos presupuestales, también sea el límite del financiamiento privado.

Cabe advertir, que lo anterior obviamente es contrario a la actual disposición constitucional y legal que privilegia la preponderancia del financiamiento público respecto del privado, por lo que, en todo caso, deberá ser actualizada la actual formula de financiamiento, por las razones antes expuestas.

La propuesta también prevé la eliminación de límites legales en las aportaciones de militantes, simpatizantes, precandidatos y candidatos, para que éstos sean establecidos libremente por cada instituto político, tomando en consideración la capacidad económica del aportante.

Consideramos que con ello, se evitará que la población contribuyente siga soportando toda la carga financiera que representan los partidos políticos; se ayudará a remediar la opacidad en las aportaciones de personas físicas y morales; se establecerán condiciones para salvar la simulación y promoverá el sendero de la cultura de la transparencia.

2.- Permitir que personas morales nacionales, físicas y morales extranjeras, residentes en el extranjero y organismos internacionales, hagan aportaciones

Concatenado con el punto anterior, como el título de este punto lo dice, la propuesta consiste en ampliar el universo de aportantes a los partidos políticos, permitiendo que todas estas personas morales y físicas, puedan hacer aportaciones para seguir avanzando en el fortalecimiento de la calidad de la democracia.

Ciertamente, como lo exige la gente, se deben destinar menos recursos públicos a los partidos políticos, pero también es cierto que como sociedad debemos ser muy cuidadosos de que la disminución de la prerrogativa pública, no debilite y menos que conlleve la extinción del sistema de partidos políticos, ya que hoy esto sería muy peligroso para la estabilidad político-social del país. Hacerlo, nos ubicaría nuevamente en aquel lejano escenario ya superado que vivimos hasta el año de 1977 de nuestra historia político-electoral-democrática, en donde existía un partido hegemónico que tomado de la mano en amigable acompañamiento con el gobierno, de alguna manera inhibían la participación o el crecimiento de fuerzas minoritarias de oposición, con lo que, en un lenguaje coloquial, prácticamente se secuestraba la participación y contribución ciudadana en conciencia, para inducir una directriz “institucional”.

Y, por otro lado,  justamente también por eso se instituyeron en los poderes legislativos las cláusulas de gobernabilidad y otras fórmulas en las que hubiera pesos y contrapesos; es decir, de equilibrios en tiempos y espacios, para balancearlos y oxigenar su funcionamiento, con el objeto de evitar el gobierno y dominio de uno solo; esto es, de un partido político en los órganos legislativos, con el fin de hacer más real, viable  y funcional la democracia, ya que, con el perdón de perogrullo, su razón, valor, esencia, misión y carácter, es la pluralidad. Los desequilibrios políticos generan tentaciones mayestáticas de poder.

Luego entonces, debemos suplir la disminución del financiamiento público por el financiamiento privado para bajar el gasto público, pero a la par, igualmente debemos generar condiciones para que los partidos políticos puedan subsistir saludablemente y seguir operando con normalidad financiera-política-electoral, para que estén en condiciones de cumplir con su razón, esencia y misión, justamente en un sistema de competencia de partidos políticos.

Por lo anterior, se propone incrementar los límites de financiamiento privado global, ampliando la gama de aportantes, así como elevando a su vez los límites de financiamiento privado de militantes, simpatizantes, precandidatos y candidatos. Para esto, se sugieren dos rutas:

A. En el terreno nacional

• La posibilidad de que residentes en el extranjero aporten al sistema de partidos en México, hecho que es congruente con el derecho que tienen a votar los mismos residentes mexicanos en el exterior. Consideramos que así como los ciudadanos tienen derecho al voto, también los partidos deben tener derecho a recibir aportaciones de ellos. No se pueden tener sólo derechos y no deberes y, en su caso, obligaciones. Los partidos políticos tienen derechos y obligaciones.
• Que las personas morales puedan realizar aportaciones a los partidos políticos, y que dichas aportaciones pudieran ser deducibles para efectos del impuesto sobre la renta, con un límite de hasta el 5% de sus ingresos fiscales o menos, según sea el tamaño económico del aportante.
• También se sugiere que los Congresos Locales puedan homologar las disposiciones normativas, para que las personas morales puedan aportar a los partidos políticos locales.

B. En la esfera extranjera

• De igual forma, también se propone permitir que las personas físicas y morales extranjeras, así como los organismos internacionales, realicen aportaciones al sistema de partidos políticos.

Para este rubro en especial, y a efecto de anular la posibilidad de que dichas aportaciones provenientes de extranjeros beneficien sólo a un partido político o a un candidato en particular, se plantea que se instituya un fondo común administrado por el INE con la participación de los partidos políticos, en el que se concentre este tipo de aportaciones, y que dicha bolsa se distribuya anualmente de manera igualitaria entre todos los partidos políticos con registro nacional, por parte del Instituto Nacional Electoral.

3.- Permitir que los partidos políticos puedan rentar sus bienes muebles e inmuebles, para obtener recursos adicionales de origen privado

Se plantea que los partidos puedan aprovechar las inversiones que realicen en activos fijos, tales como propiedades, locales, equipos, etc., de tal suerte que les permitan coadyuvar a fortalecer sus finanzas. Para lo anterior, es saludable que se consienta que los partidos políticos estén en posibilidades de rentar sus bienes muebles e inmuebles que tengan disponibles, de tal suerte que les permita conseguir otros recursos adicionales de origen privado, a fin de fortalecer y ampliar sus fuentes de financiamiento, con el objeto de que mejoren su operación política.

Lo anterior permitirá, por un lado, incentivar a los institutos políticos a efectuar inversiones de carácter patrimonial y, por otro lado, a ocupar dichas inversiones para mejorar sus finanzas, propiciando de esta manera, que cuenten con fuentes adicionales de recursos autogenerados para la ejecución de su trabajo político.

4.- Distribuir el 70% de la prerrogativa pública de manera igualitaria y el 30% restante de manera proporcional

Actualmente la distribución del financiamiento público es inversa a la propuesta, es decir, el 30% se reparte de manera igualitaria entre los partidos políticos con registro nacional, y el 70% restante se reparte de manera proporcional. Sin embargo, inmersos en el mismo clima de la austeridad que se está empujando, la medida que se propone permitirá brindar mejores oportunidades financieras a los partidos políticos minoritarios para su crecimiento y mayor competitividad. Esta medida, se haría en función del resultado de la última votación válida emitida para diputados federales.

Consideramos que esta fórmula es más justa en la distribución de los recursos públicos que la actual, con el objeto de seguir caminando en busca de la calidad de la democracia y del robustecimiento y calidad del sistema pluripartidista, para no dejar “descobijados” a los partidos políticos menores electoralmente; sobre todo hoy ante, así parece por el dominio de un partido político en el Poder Legislativo Federal, la posible disminución del financiamiento público.  Continuar con la misma fórmula de distribución y ante la disminución de la prerrogativa pública, el mayor beneficiado será el partido en el poder, con mayores posibilidades de ingresos, y en perjuicio de las otras fuerzas políticas. Lo que se necesita, ya no es la existencia de un solo partido político poderoso, dominante y dominador, sino un sistema de partidos políticos competitivos y una democracia más equilibrada, sólida, saludable, equitativa y justa.

5.- Establecer en ley la obligación para que la banca preste servicios a partidos políticos, sin discriminación de rubros

La bancarización de las operaciones que realizan los partidos políticos, favorece a los procesos de rendición de cuentas, fiscalización y de combate a la corrupción. Es por ello que resulta indispensable que el sistema financiero otorgue las mismas facilidades que da a cualquier persona física o moral, para que los partidos políticos lleven a cabo sus transacciones económicas de manera ordenada.

En fechas recientes dos bancos han manifestado que por una decisión de política interna, dejarán de prestar servicios a los partidos políticos. Esta decisión puede ser ilegal por ser discriminatoria, por lo que resulta necesario que en la ley se les recuerde a las personas morales de este tipo, que han solicitado permiso para operar como bancos, que tienen la obligación de prestar el servicio de manera general, y que no pueden negarlo sin causa plenamente justificada o discriminatoria.

IV. Gastos

1.- Obligación del INE en el ámbito federal y de los Organismos Públicos Locales en el contorno local, de establecer que los topes de gastos de precampaña y campaña, se realicen sobre bases razonables y sean determinados con criterios contables profesionales

La ciudadanía ha sido bombardeada con información que le lleva a concluir que los partidos políticos han recibido cantidades desproporcionadas de recursos, y que representan una carga financiera excesiva.

La rendición de cuentas en campañas político electorales, cobra relevancia significativa al ser causal de anulación de la elección, ya sea por rebase en los topes de los gastos de campaña o por el uso de recursos de origen no permitido o ilícito.

Luego entonces, la determinación de los límites de gasto debe ser calculada con base en condiciones reales para cada precampaña y campaña. No es lo mismo hacer precampaña o campaña para diputado federal en la Ciudad de México, que en Baja California, por ejemplo.

Es por lo anterior, que se plantea que sea obligación del Instituto Nacional Electoral en el ambiente federal y de los Organismos Públicos Locales en el perímetro local, quienes determinen los topes de gastos de precampaña y campaña, pero sobre bases razonables y determinados con criterios contables más profesionales, por lo que consideramos que para el cálculo del tope, se debe tomar en cuenta cuando menos, los siguientes factores:

• El tipo de elección (presidente, senadores y diputados federales).
• Las condiciones geográficas del área comprendida.
• Las condiciones socio económicas de dicha área.
• La densidad de población.
• El número de ciudadanos inscritos en el Padrón; y
• La duración de las precampañas y campañas.

Los topes deben ser calculados y fijados para cada una de las precampañas y campañas federales. Lo mismo debe ocurrir en el recinto local, en donde los OPL deben realizar esta función.

2.- Permitir que los gastos menores para el contacto ciudadano, se regulen y se permitan, precisando que no representan remuneración o ingreso a favor del dirigente u operador político

Estimamos que esta propuesta es importante para el sistema, porque aun y cuando parezca increíble, el gasto destinado a quienes hacen la política de campo, no está regulado, por lo que consideramos oportuno y necesario que se normatice, con el fin de que los partidos políticos puedan transitar por una carretera reglada, plana y clara.

Esta omisión en la norma actual genera sanciones excesivas, toda vez que el recurso se requiere para hacer política y mucho trabajo de campo para generar contacto ciudadano, como por ejemplo: reuniones vecinales, pagar traslados y gastos menores para hacer atractivas, agradables, confortables, fructíferas y productivas las reuniones, aunque austeras, tales como refrescos, agua, botanas, flores, etc.

En la actualidad, prácticamente todos los partidos entregan el dinero y lo registran contablemente como gastos a comprobar. Dada la naturaleza del recurso, se dificulta su comprobación. Luego entonces, se traduce en una partida sancionable y señalada como salida de dinero no comprobado.

Dado que los operadores políticos o representantes de los partidos requieren recursos para el trabajo político que hacen, como ya se precisó, se antoja necesario establecer en Ley que esas disposiciones de recursos no representan una retribución o contraprestación para quien los recibe, ya que su objetivo es hacer reales los principios constitucionales en torno a la democracia y la participación ciudadana.

Nuestra propuesta pretende reconocer la necesidad y la existencia de ese tipo de erogaciones y, al mismo tiempo, generar condiciones jurídicas para que quien la recibe, reconozca que no es un salario o contraprestación, sino un gasto necesario para la encomienda constitucional a los partidos políticos.

Además, pensamos que permitirá anular otro problema grave del sistema de partidos, consistente en el hecho de que cuando la persona que lo recibe decide separarse del partido, muchas veces lo demanda como si fuera un sueldo o contraprestación, lo que genera importantes descalabros financieros para los partidos políticos, porque las más de las veces pierden los juicios laborales, dados los vacíos en la ley.

Algunos ejemplos de los tipos de gasto que se pueden comprobar bajo esta propuesta son:

• Compra de flores para tener un ambiente agradable en las reuniones y capacitaciones.
• Compra de botanas, alimentos, agua y otras bebidas sin alcohol, para ponerlas a disposición de los ciudadanos asistentes a eventos, o para uso de los propios operadores políticos en sus comisiones cuando comprueben actividad partidista, por ejemplo: los refrigerios que requieren cuando se trasladan de un sitio a otro.
• Vales de gasolina, no obstante no haya comodato de por medio, pues en ocasiones los militantes o simpatizantes prestan su vehículo para el traslado por única vez y no se justifica la celebración de un comodato.

Creemos que este tipo de gasto, debiera ser comprobado con recibos elaborados por el propio instituto político y con bitácoras, memorándums u oficios de comisión, a efecto de tener certeza de que se realizan para fines constitucionales partidistas. Y para evitar excesos, proponemos que tenga como límite anual el 1% del gasto de la operación ordinaria.

3.- Establecer en ley la definición, alcances, derechos y obligaciones de las personas físicas que actúen en los órganos directivos de los partidos políticos

Esta propuesta pretende que se contemple en la ley la definición, alcances, derechos y obligaciones de las personas que participen en los órganos directivos estatutarios, tanto de militantes, simpatizantes y de trabajadores en general de los partidos políticos y, de esta manera, atender un vacío de la ley.

La falta de definición en la ley de las figuras de trabajador y patrón, en ocasiones ha llevado a la comisión de excesos por parte de algunos integrantes de los órganos directivos y de algunos militantes, lo cual también ha provocado la aplicación de multas.

Los primeros, es decir, los integrantes de los órganos directivos, no obstante tener claramente definida la forma en que llegan a ocupar los cargos, así como la duración de su encargo en los estatutos, muchas veces solicitan a la conclusión de los mismos que se les pague una liquidación constitucional, finiquito o indemnización. De no conseguirlo, acuden a las Juntas de Conciliación y Arbitraje y, en la práctica, generalmente les conceden un derecho que consideramos indebido, toda vez que estos cargos son eminentemente políticos y electivos, y no laborales, generándole a los partidos no solo problemas, sino cargas económicas adicionales. El problema se agrava cuando se les separa del cargo, aún con motivos fundados y razonados.

Para el caso de militantes y operadores políticos, como ya se mencionó y dado que no existe un concepto de gasto que permita comprobar el gasto en operación política, al entregarse las erogaciones a través de gastos a comprobar, crea cierto descontrol administrativo, condiciones inoperantes de la comprobación y, por lo tanto, altas multas recurrentes, pues la naturaleza de la erogación, dificulta su comprobación.

En estas mismas figuras políticas señaladas en el párrafo anterior, ocurre prácticamente lo mismo que con los directivos cuando deciden terminar la relación con el partido, pues a veces alegan que dichas erogaciones representan contraprestaciones por la labor realizada, hecho que, en la mayoría de los casos, los juzgadores laborales toman como buenos, y confieren derechos que, estimamos, realmente no corresponden a esas personas, deteriorándose de manera significativa el patrimonio de los institutos políticos.

La propuesta busca instituir que los integrantes de los órganos directivos contemplados en los estatutos sociales, por definición de Ley, no se consideren como trabajadores de los partidos políticos. Que bien podrían o no recibir una contraprestación por su dedicación a la actividad política, pero de otorgarse, no representarían remuneración alguna, por lo que no conferirían derechos laborales, dada la naturaleza jurídica especial de los propios partidos políticos, definidos constitucionalmente como entidades de interés público, y cuyo objeto es hacer política para contribuir a la formación de mejores ciudadanos, a coadyuvar a potenciar la cultura cívica, a elevar la calidad de la democracia y a servir de vehículos para que los ciudadanos accedan al poder. Su razón, esencia y misión es política, por lo que no pueden considerarse como entes económicos, es decir, como empresas y centros o fuentes generadores de trabajo, porque no tienen un fin ni espíritu empresarial primordial de carácter económico, y mucho menos que se les vea como si fuera una especie de beneficencias públicas.

Por otro lado, la misma propuesta de reforma plantea que para el caso de que las funciones se realicen de manera gratuita, sería comprobable a través del acta respectiva, suscrita por órganos estatutarios facultados, en donde conste que la actividad de los órganos directivos es honorífica. Asimismo, que los militantes que realicen labor política, podrían recibir recursos para dicho concepto, pero que no representaría un sueldo, remuneración o concepto similar, dado que se otorgarían para fines constitucionales y legales políticos específicos.

Finalmente, es conveniente establecer límites sobre el destino de recursos para el pago de sueldos y salarios en lo individual, así como para los destinados a la actividad política, pues los partidos no surgen para generar empleos, por lo que resulta conveniente limitar hasta el 50% del gasto ordinario destinado al pago total de remuneraciones y apoyos económicos.

4.- Que los partidos políticos, las fracciones parlamentarias y las fundaciones u organizaciones integrantes de partidos políticos, puedan realizar descuentos vía nómina por concepto de cuotas partidarias

La propuesta atiende a la necesidad real de reconocer que estos entes que consten en los Documentos Básicos de los partidos políticos aprobados por el Instituto Nacional Electoral, puedan hacer descuentos de su respectiva  nómina, siempre que cuenten con la autorización expresa del trabajador.

Este tipo de instituciones u organizaciones, generalmente les brinda oportunidades laborales a sus militantes o simpatizantes, por lo que sería incongruente que una persona colabore en un partido político, y milite o simpatice con otro. Luego entonces existen compromisos y en ocasiones obligaciones estatutarias. Por ejemplo, el no estar al corriente en el pago de cuotas, generaría la limitación de derechos partidistas y, por ende, la imposibilidad de registro como precandidato o candidato.

Adicionalmente, se deben generar condiciones para que los sujetos obligados cumplan con la norma y con la transparencia, y que mejor forma de hacerlo, que realizar y transferir de manera directa las cuotas descontadas vía nómina. El origen y destino del gasto y del ingreso están plenamente identificados.

5.- Permitir la transferencia de recursos públicos a órganos adherentes estatutarios, y ampliar la facultad del Instituto Nacional Electoral para fiscalizarlos

El Instituto Nacional Electoral aprueba los órganos estatutarios de los partidos políticos, como parte integrante de los mismos. Es necesario reconocer en Ley, que son estructuras que coadyuvan al cumplimiento de la función constitucional y legal, por lo que deben ser reconocidas como tal, permitiendo el flujo de recursos para que realicen su labor, ampliando las facultades de la Unidad Técnica de Fiscalización, para verificar el origen y destino de los recursos recibidos y ejercidos por sus órganos adherentes.

6.- Que en procesos extraordinarios, los gastos previamente realizados y reportados, no se acumulen al gasto para los nuevos informes de gastos de campaña, siempre y cuando hayan sido reportados en su oportunidad

Los gastos previamente realizados y reportados, es decir, los ejercidos durante los procesos ordinarios, se reportan e informan en el marco de la revisión de los informes respectivos. Luego entonces, al existir procesos extraordinarios y dado que no se incurrirá nuevamente en los mismos, no se deben acumular al gasto para los nuevos informes de gastos de campaña de los procesos extraordinarios, siempre y cuando hayan sido reportados en su oportunidad.

Esto es así, porque la naturaleza de los procesos electorales extraordinarios, anula los resultados previos de las elecciones que se reemplazarán; sin embargo, existen una serie de gastos que fueron previamente efectuados y reportados, en los que no incurren los partidos nuevamente y que, por lo tanto, resultaría ocioso e inoperante el volver a reportarlos como tales, ya que fueron ejecutados, documentados y reportados durante la elección ordinaria. La propuesta es congruente con criterios avalados por la Comisión de Fiscalización.

7.- Permitir la realización de gastos conjuntos durante campañas coaligadas

La política es dinámica y versátil; es un hontanar inagotable para la construcción de un sin fin de escenarios cuyos limites y fronteras son las mismas que la imaginación y capacidad humana pueda tener, y así lo demuestra la posibilidad de realizar coaliciones totales, flexibles y parciales, por lo que las disposiciones normativas deben ser actualizadas acorde con la realidad imperante; y para el caso, deben permitir la realización de gastos conjuntos durante campañas coaligadas.

Es por lo anterior que consideramos conveniente establecer en ley, que se autorice efectuar gastos conjuntos en las campañas coaligadas, en donde exista gasto conjunto entre partidos coaligados con coaliciones parciales, permitiendo que un mismo gasto pueda beneficiar a candidatos cuando existan los siguientes supuestos:

• A candidatos postulados por una coalición federal y a candidatos postulados por una coalición local.
• A candidatos postulados por coaliciones federales y a candidatos locales postulados por alguno de los partidos políticos nacionales con acreditación local, integrantes de la coalición.
• A candidatos postulados por coaliciones locales y a candidatos federales postulados por alguno de los partidos políticos nacionales, integrantes de la coalición.
• A candidatos postulados por el mismo partido político nacional en el ámbito local y federal.

También es conveniente prohibir lo siguiente:

• Un mismo gasto no beneficie, en el mismo ámbito, a candidatos postulados por una coalición y a candidatos postulados por alguno de los partidos que lo integran.
• Un mismo gasto no podrá beneficiar a candidatos que contienden por el mismo cargo

V. Avisos.

1.- Reportar agendas sólo en los casos en los que haya eventos públicos y masivos

Los sujetos obligados deben presentar ante la autoridad electoral fiscalizadora, entre otros avisos, las agendas de campaña. La obligación de reportar agendas surgió por la necesidad que tenía la autoridad electoral, de conocer los lugares exactos y las fechas en las que se realizarían los actos políticos públicos y masivos, a efecto de desplegar auditores para una correcta y adecuada fiscalización.

Consideramos que la norma se ha ido al exceso, pues ahora se sanciona la omisión de no registrar con antelación de siete días, a todos y cada uno de los eventos no integrados a la agenda, incluso los no onerosos, y además se sanciona por evento, y no por agenda como literalmente fue redactado en sus orígenes el Reglamento de Fiscalización.

Esta situación se complicó con las interpretaciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues en un caso, no obstante que la Sala Jalisco había resuelto conforme a la redacción literal del Reglamento de Fiscalización, en la Sala Superior se confirmaron las sanciones por evento no reportado, y no por agenda, tal y como dice el Reglamento y tal y como fue inicialmente concebido, no obstante que éste es realmente el espíritu del Reglamento; en otras palabras, esto fue lo que quiso decir el hacedor del Reglamento de Fiscalización.

La primera propuesta de este apartado radica en establecer la obligación de que se reporten agendas únicamente en aquellos casos en los que se lleven a cabo eventos públicos y masivos. Pretende direccionar correctamente el procedimiento de auditoría y disminuir obligaciones que no generan valor agregado al proceso de fiscalización; esto es, consiste en mantener la obligación de reportar con anticipación de 7 días, sólo los actos masivos que provoquen la realización de gastos, en los que se contraten bienes o servicios tales como inmuebles, templetes, equipos de sonido, de iluminación, de grupos musicales, etcétera, de tal suerte que sea imposible argumentar que el evento fue espontáneo. Reiteramos, estimamos que esto fue lo que quiso decir el reglamentador.

Por otro lado, es necesario incentivar y reconocer la participación ciudadana desinteresada en la vida política, por lo que eventos no onerosos, como los son las caminatas, reuniones en plazas públicas, reuniones vecinales o similares, creemos que deben ser excluidas de dicha obligación. Ahora bien, pensamos que los utilitarios que en su caso se puedan repartir, deben ser controlados y reportados a través del kardex y notas de entrada y salida de almacén.

2.- El Artículo 261, numeral 3, del Reglamento de Fiscalización, señala que los avisos de contratación se deben presentar cuando el valor de lo adquirido sea superior al equivalente a mil quinientas Unidades de Medida y Actualización

Busca hacer más práctico el sistema de rendición de cuentas y simplificar las reglas. Actualmente la obligación surge a partir de $42 mil pesos, lo que provoca una carga excesiva para quienes administran las precampañas, campañas y a los partidos políticos. Consideramos que un valor razonable es el equivalente a mil quinientas Unidades de Medida y Actualización, monto que para 2019 sería equivalente a $126 mil pesos.

Además, la propuesta armoniza la cifra con lo dispuesto en el Artículo 261 bis del mismo Reglamento de Fiscalización, relativo a la obligación de presentar los avisos de contratación, a partir de mil quinientas Unidades de Medida y Actualización.

3.- Abrogar la obligación de los partidos políticos de informar el porcentaje de prorrateo, dispuesta en el artículo 51, numeral 1, inciso b, fracción III, de la Ley de General de Partidos Políticos, ya que ésta se ha establecido con precisión en el numeral 2 del artículo 83 de la misma

Antes de la reforma en materia político-electoral de 2014, los partidos políticos de manera libre elegían los porcentajes de prorrateo para gastos que beneficiaran a diversas campañas. Lo anterior inducía a que la información financiera gestada por los partidos o coaliciones, no fuese comparable, pues estaba preparada con criterios diferenciados. Así por ejemplo, el rebase de gastos de campaña de Andrés Manuel López Obrador en 2012 y el no rebase de Enrique Peña Nieto, fueron el resultado de esas deficiencias normativas.

Una de las características de la utilidad de la información financiera, se refiere a la comparabilidad de la información financiera; y se dice que es comparable sólo cuando es preparada sobre bases consistentes.

En la reforma  del 2014 el legislador corrigió los criterios erróneos para el prorrateo, incorporando el artículo 83 de la Ley General de Partidos Políticos, en donde estableció con precisión los porcentajes que se deben aplicar, en función de la combinación de campañas electorales beneficiadas con el mismo gasto.

Nuestra propuesta pretende corregir algo que parece un error de la reforma de 2014, pues no eliminó el artículo que se refiere, resultando innecesaria su permanencia.

VI. Actos de autoridad

1.- Incorporar en la Ley la obligación del Instituto Nacional Electoral y de los Organismos Públicos Locales, para que determinen el financiamiento público, los límites de financiamiento privado y los topes de gastos de precampaña y campaña, cuando menos treinta días antes de que inicien los procesos respectivos

Las medidas implementadas para fortalecer los procesos de rendición de cuentas, hacen necesario que los partidos políticos sean administrados de manera profesional, lo que conlleva necesariamente a la implementación de planes, programas, presupuestos y alguna normativa interna que regule su operación.

Por ello creemos que los Acuerdos de los Consejos Generales de los órganos electorales, mediante los cuales se determinan topes de precampañas y campaña, así como de los límites de financiamiento privado, deben ser elaborados, presentados y aprobados antes de que inicien los ejercicios o los procesos que pretenden administrar y controlar, porque de lo contrario disminuye la eficiencia de estos órganos políticos.

Los Organismos Públicos Locales y el Instituto Nacional Electoral, cuentan desde el mes de julio del año inmediato anterior, con la información necesaria para la determinación de las cifras que se propone, por lo que es procedente la determinación con antelación.

2.- Obligación del Instituto Nacional Electoral, de informar a los partidos políticos con anticipación de treinta días, el valor de su prerrogativa mensual y el monto de las multas que descontará en esa ministración.

El espíritu de esta propuesta que se hace, es con el propósito de que los administradores de los partidos políticos, estén en posibilidad de realizar con antelación las previsiones y/o correcciones presupuestales necesarias, resultantes de la disminución de las prerrogativas. Lo anterior, porque en algunos casos, quizá incluso hasta podría ser necesaria la posible obtención de créditos de corto plazo, que suplan la insuficiencia temporal del recurso público para hacer frente al gasto corriente, para no poner en riesgo la operación del correspondiente partido político que pudiera caer en este supuesto.

Incluso sería saludable para la más informada y mejor toma de decisiones, que además se describiera en el citado informe el número de acuerdo o resolución que se aplica, el valor total de la sanción, el monto que se descuenta y el saldo pendiente.

3.- Que los gastos del Programa Anual de Trabajo (PAT), se ejerzan anualmente con base en las ministraciones efectivamente entregadas por los Organismos Públicos Locales

Existe una discordancia entre los plazos mandatados por los Congreso Locales para la entrega de las ministraciones a los partidos políticos, y las fechas en las que la Secretaría de Finanzas de los gobiernos de los estados, transfieren las prerrogativas.

Luego entonces, si no existe recurso disponible, es materialmente imposible que se pueda ejercer el mismo, y la autoridad así lo debe reconocer. Un partido político no debe realizar una actividad del gasto etiquetado, si de momento no cuenta con el recurso para ejecutarlo, por los riesgos de todo tipo que esto conlleva.

4.- Reducir el monto máximo a descontar de prerrogativas públicas, derivado de la disminución por la aplicación de multas impuestas en materia de fiscalización

Actualmente la ley prevé un descuento de hasta el 50% de la prerrogativa mensual que reciben los partidos políticos, hecho que de por sí hace económicamente inoperante la vida económica de los institutos políticos. Además, si tomamos en consideración que por  la intención que llevan las iniciativas de reformas constitucionales y legales que últimamente se han presentado en las dos cámaras federales, en algunos congresos locales, todo indica que muy probablemente se disminuya en un 50% la el financiamiento público que hoy reciben los partidos, estaríamos dejando a los mencionados órganos políticos sin la posibilidad económica real de subsistencia, pues en términos prácticos podrían recibir un 25% de lo que actualmente se les otorga.

La propuesta que hacemos, pretende acortar al 20% la posibilidad de descuento máximo mensual en la prerrogativa pública federal, de tal suerte que los partidos políticos estén en posibilidad de programar y presupuestar oportunamente sus ingresos y gastos, para afectar lo menos posible su desarrollo.

5.- Establecer nuevos límites máximos en imposición de multas, de tal suerte que éstas no acaben con la vida de los partidos políticos

Los principios constitucionales aplicables a la rendición de cuentas de partidos políticos, tiene el objeto de generar condiciones para asegurar el origen lícito de los recursos obtenidos y el destino para fines partidistas.

Todas las demás disposiciones normativas impuestas, tienen el objeto de asegurar las condiciones administrativas para documentar y comprobar correctamente las operaciones realizadas por los partidos políticos, precandidatos y candidatos.

Las multas tienen el espíritu de inhibir conductas, pero no el objetivo de debilitar, y menos acabar con la posibilidad de la operación políticas de los partidos. Hacerlo, nos llevaría como país a la extinción de estos institutos esenciales de la democracia, quizá no en el papel, pero si en la realidad; por lo que, entonces, se tendría un sistema de partidos políticos de ficción, solo de papel.

Es por lo anterior, que consideramos que resulta conveniente limitar el valor de las multas hasta el equivalente al 100% del monto involucrado, cuantificadas en equivalentes a UMAS, toda vez que muchas de las veces se aplican sanciones que llegan a ser de hasta el 200% del monto de la infracción, lo cual al hacerlas efectivas el INE y sumadas con otras que ya se vienen cubriendo, la acumulación del monto llega a ser cuantioso, motivo por el cual los descuentos máximos que llega hacer dicho Instituto, alcanzan hasta el 50% de la prerrogativa mensual que tienen los partidos políticos, lo cual los mete en un dilema financiero para atender su operación normal.

6.- No liquidar a los partidos políticos en el expediente local, cuando mantengan su registro en la página nacional

Constitucionalmente los partidos políticos nacionales tienen la obligación de participar en las elecciones en todo el país. Luego entonces deben mantener y conservar estructuras básicas que aseguren su operación y participación política. Por lo mismo, la propuesta sugiere que no es procedente la liquidación de partidos políticos en el ámbito local, cuando mantengan su registro en el ámbito nacional.

El hecho de que se liquide a las representaciones estatales de los partidos políticos nacionales que pierdan registro en los estados, genera la realización de gastos adicionales para el partido político en su rostro nacional, que de origen no tienen previsto, toda vez que muchas veces los resultados de los procesos electorales son inciertos, por lo que estos gastos extraordinarios, al no tenerlos considerados, le provocan ciertos desequilibrios financieros que se reflejan negativamente en su operación al tener que, coloquialmente hablando, mantener material y totalmente a las estructuras partidistas en el Estado de que se trate, pues de lo contrario perderían presencia, voz y trabajo político en la localidad para volver a procurar recuperar el registro respectivo, debilitándose el sistema plural de partidos y, por ende, la democracia en determinadas entidades federativas en lo particular.

El ejemplo más palpable, es el relativo a la liquidación del personal contratado con recurso local, hecho que realiza el liquidador como primer acto del proceso de liquidación. En la práctica, una vez liquidados los trabajadores en la bisagra local, a veces son recontratados por el partido político en el terreno federal, lo que genera gastos innecesarios para el ente político. Situación similar ocurre con los pasivos e impuestos por pagar, que resultan como remanentes en los estados, aún y cuando haya sido concluida la liquidación.

Derivado de la figura jurídica nacional de los partidos políticos y de la existencia de un solo RFC, dichas deudas son imputadas y absorbidas por el partido en su nicho nacional, deteriorando su patrimonio, porque hay que recordar que en virtud del derecho existente en los partidos políticos para auto administrarse y de los propios derechos conferidos en sus estatutos, los administradores locales ejercen el recurso de conformidad con sus planes, programas y necesidades operativas para dar cumplimiento a su objeto y fin político, y en ocasiones, éstos no son coincidentes con lo dispuesto por la norma, situación que no es imputable al partido en su órbita nacional, hecho que complica aún más el reconocimiento de compromisos locales.

7.- Obligación de la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, de publicar en un portal de internet de acceso público y no restringido, las consultas y respuestas que proporciona a los sujetos obligados, así como los Acuerdos de la propia Comisión, en un formato editable

Los criterios emitidos por la Comisión de Fiscalización, son fuentes de derechos y obligaciones, y la autoridad tiene la responsabilidad de realizar ejercicios de máxima publicidad, para conocimiento de la ciudadanía, así como para el establecimiento de obligaciones o defensa de los sujetos obligados. Esta obligación, estimamos que incluso debe ser vigilada por la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral, tendiente a la mejora del desarrollo político-administrativo del Instituto.

8.- Extinción automática de las asociaciones civiles constituidas para la rendición de cuentas de Candidatos Independientes, en el momento que la autoridad jurisdiccional resuelva los dictámenes y resoluciones de gastos de campaña

En la actualidad es obligación de los candidatos independientes constituir una Asociación Civil para rendir cuentas, por lo que esta propuesta tiene por objetivo generar condiciones para que el Instituto Nacional Electoral también disminuya costos.

En la Ley General de Partidos Políticos, se debe establecer que al momento de la constitución de la A.C., se incorpore como causal de extinción, el logro del fin para la que se creó; es decir, una vez concluido el proceso de fiscalización y haya quedado firme el dictamen y resolución respectivas, ésta se debe extinguir de manera automática, para que inicie el curso legal establecido en el Código Civil Federal, que señala que al lograr el objeto para la que fue creada, se extinga y se transfieran sus activos remanentes a asociaciones civiles con el mismo objeto social o a la beneficencia pública.

Una vez incorporado en ley lo anterior, resultaría innecesario que el Instituto Nacional Electoral deba liquidar a dichas asociaciones, por las razones expuestas, con lo que se evitaría que se destinen recursos financieros y humanos para ello.

9.- Garantizar que todos los actos de autoridad que practique la Unidad Técnica de Fiscalización, cumplan el debido proceso, a través de proporcionar en el acto, copia simple del Acta levantada, con la firma autógrafa del funcionario facultado y con la descripción detallada de los hallazgos identificados

El hecho de que se implementen medidas informáticas que logren facilitar el trabajo de la autoridad, hecho que compartimos, no deben violentar los derechos de los sujetos obligados, por lo que es necesario que en el propio acto se entregue un original del acta.

En la actualidad, los sujetos obligados reciben las notificaciones, transcurridas más de 72 horas, circunstancia que es ilegal, pues desconocen qué es lo que la autoridad imputó a través de lo que registró en el acta de hechos respectiva.

Consideramos que se violentan derechos, porque una vez notificado a destiempo, impide al sujeto obligado investigar y detectar a las personas que realizan aportaciones en especie de manera espontánea durante los actos de campaña, y que no reportan o informan al partido o al candidato, pues generalmente son actos de buena fe que la ciudadanía realiza espontáneamente en favor de su candidato. Estamos hablando de aportaciones en especie, como por ejemplo gorras, playeras, globos, cartulinas, grupos musicales, etc.

Adicionalmente, con frecuencia los auditores de la UTF acumulan los gastos sin informar y mucho menos buscar el consentimiento o la validación de los sujetos obligados, por lo que estimamos que han incurrido en errores tales como, sumar lo que cada auditor actuante observa, sin razonar que es precisamente el mismo concepto de gasto, visto por 5, 7,10 o más auditores, generando una acumulación excesiva e irreal del gasto. Por lo anterior, consideramos que para certeza de todos, es necesario que las Actas se entreguen en el acto.

10.- Obligación del Instituto Nacional Electoral, de publicar en tiempo real, el resultado del monitoreo de espectaculares, propaganda exhibida en vía pública, gastos detectados del internet y cualquier otro gasto descubierto

Consideramos que la autoridad electoral no está para ver quien se descuida y sancionarlo. Estimamos que su obligación primordial es generar condiciones para que los sujetos obligados cumplan la norma. Además, creemos que el procedimiento que históricamente ha implementado el Instituto Nacional Electoral, viola el debido proceso, dado que al terminar el acto de autoridad, no notifica o informa al sujeto obligado lo detectado durante el monitoreo.

La propuesta va en el sentido de hacer pública la información, fotografías y datos de todo lo detectado por la autoridad desde el momento en que ocurra; de tal suerte que cualquier actor político o cualquier ciudadano, pueda conocer, validar y confrontar la información.

11.- Obligación del Instituto Nacional Electoral, de notificar los oficios de errores y omisiones por precandidato y candidato, y no por partido o coalición

Los plazos para la fiscalización y para la rendición de cuentas son cortos. La ley otorga un plazo de siete días para atender observaciones de la autoridad durante procesos de revisión de precampañas y cinco días cuando se trata de campañas.

La organización de la información, datos y documentación, es fundamental para un ejercicio profesional de los procesos de rendición de cuentas e incluso para una adecuada defensa.

La Unidad Técnica de Fiscalización notifica los oficios de errores y omisiones a los responsables financieros de los partidos, y agrupa por tema los incumplimientos. El sólo análisis de los anexos que integran los oficios, para poder informarle a cada candidato de sus incumplimientos, puede llevar hasta tres días, de los cinco que se tiene para responder.

Muchas de las sanciones impuestas en la actualidad, obedecen a temas relacionados con la dificultad para analizar y procesar la información, y no tanto porque existan desvíos o irregularidades respecto de la comprobación del origen y destino de los recursos.

Debemos tomar en consideración que los informes se presentan y fiscalizan por individuo, y no por partido. La autoridad debe facilitar al sujeto obligado su cumplimiento, por lo que de inicio, las observaciones deben ser notificadas por informe, es decir, por precandidato o candidato.

12.-  Encargado de despacho en la Unidad Técnica de Fiscalización, hasta por tres meses

Es una actividad muy importante y estratégica la que realiza la Unidad Técnica de Fiscalización para el Instituto Nacional Electoral, por lo que consideramos que no solo su plantilla laboral en general siempre debe contar con personal preparado, capacitado y estable administrativamente, sino también la titularidad del área debe ser desempeñada de manera profesional, por un funcionario que cuente con el conocimiento y experiencia en este ramo, que la propia ley establece.

Sus resultados repercuten en el sistema de partidos, en la percepción ciudadana, en la eficiencia de acciones afirmativas para el combate a la corrupción, y finalmente, en la calidad de la democracia, Por ello, estimamos, que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral no debe mantener esta Unidad por largo tiempo sin titular y solo con un encargado, sino que debe designar a más tardar al tercer mes, al funcionario que cubra los requisitos que la ley fija, para darle mayor seguridad, estabilidad y normalidad al área en su desarrollo.

13.- Establecer la obligación al Servicio de Administración Tributaria, para que proporcione un Registro Federal de Contribuyentes diferenciado para cada representación o registro estatal de los partidos políticos con registro nacional

Si bien es cierto que un partido político tiene un centro político rector, lo es también que debe respetar las líneas normativas y políticas que emanan del pacto federal; entre otros, igualmente lo relativo a los recursos otorgados en cada entidad federativa, los cuales deben ser destinado para el desarrollo político-democrático exclusivo de la ciudadanía de la propia demarcación; de ahí que su uso deba ser garantizado sólo en las propias entidades federativas.

El hecho de que exista un solo registro federal de contribuyentes, para comprobar el gasto local y federal, dificulta su fiscalización, pues no es posible validar que el ingreso o gasto de una entidad sólo fue utilizado en dicha entidad. También es notoria la problemática existente en los casos en los que los proveedores prestan servicios en todo el territorio nacional; esto es, tanto a los partidos federales como a los locales, confundiendo o incluso, desconociendo el origen del recurso.

Un ejemplo muy sencillo de entender, es el relativo a la facturación de un servicio de hospedaje realizado en la Ciudad de México, correspondiente a la participación de un curso internacional en materia de comunicación política al que asisten del Comité Ejecutivo Estatal de Tabasco, puede hacer suponer a la autoridad fiscalizadora, que el gasto corresponde al partido en su órbita nacional, siendo que atañe al recinto estatal, derivado de que el registro federal de contribuyentes con el que se documenta el gasto, es indistinto para el local o para el federal.

Otro ejemplo es el que se deriva del pago de contribuciones retenidas, en donde los estados deben enviar al nacional el recurso de los impuestos que retuvieron en el mes. Si por alguna razón se atrasa un Estado, el partido debe guardar el recurso para el mes inmediato posterior, ya que sólo tiene derecho a presentar hasta dos declaraciones complementarias por mes, por lo que debe administrarse al momento de recibir y realizar los pagos.

Si cada ente directivo de un partido en cada Estado contara con un registro federal de contribuyentes propio, sería muy sencillo el control de retenciones y pagos y, en su caso,  se conocería fácilmente al responsable de un incumplimiento.

 VII. Mejoras a la contabilidad.

1.- El registro contable de las operaciones, debe hacerse en el mes calendario que corresponda, y no dentro de las 72 horas posteriores a que se realice

El objetivo de la información contable y financiera que se presenta, es comunicar a la ciudadanía y a los demás actores políticos, el resultado del ejercicio de los ingresos y gastos ocupados para la operación ordinaria, para las precampañas y para las campañas, brindando información financiera íntegra, confiable, oportuna y legal; esto es, transparentar su origen, uso y destino.

La contabilidad de manera natural, debe ser validada y verificada. El hecho de que exista una obligación de inmediatez, provoca que ocurran errores que no puedan corregirse, y que sus correcciones se interpreten como faltas o incumplimientos, que además de generar sanciones significativas, afectan el patrimonio de los partidos; originan una percepción ciudadana de violaciones constantes y sistemáticas a las leyes, y representan sanciones importantes que no aportan valor agregado a los procesos de rendición de cuentas o fiscalización, pero si deterioran el patrimonio y la imagen de los partidos políticos.

La propuesta pretende que el registro contable de los ingresos y los gastos, sean incorporados en la contabilidad durante el periodo mensual que corresponda. Esta es congruente con las normas de información financiera ampliamente aceptadas en el mundo económico, descritas en el postulado básico de “periodo contable”, emitido por el “CINIF Consejo Mexicano para la Integración de Normas de Información Financiera A.C.”, institución apartidista e imparcial, cuyo objetivo es garantizar el uso confiable de la información financiera.

Consideramos que, al asegurar el registro contable durante el periodo de rendición de cuentas, se garantiza que el resultado de su fiscalización es útil y oportuno para conocer los ingresos y gastos efectivamente realizados, y si se respetaron o no los topes de gastos de campaña.

2.- Los ciclos de rendición de cuentas en procesos electorales, deben ser  coincidentes con los días naturales de cada mes, permitiendo periodos de hasta 59 días

Los entes económicos que participan de manera conjunta en las campañas electorales ofreciendo bienes y servicios, no actúan económicamente bajo la lógica que todos los días y horas son hábiles, pues ellos tienen ciclos económicos normales.

El hecho de truncar periodos de fiscalización en fechas diferenciadas, les genera a los participantes económicos situaciones de incertidumbre, porque la autoridad revisa periodos irregulares, y los agentes económicos responden a requerimientos de autoridad bajo ciclos económicos normales, situación que genera observaciones que conllevan tiempos significativos para ser aclarados.

El ejemplo más evidente, es el de las transacciones registradas en bancos, en donde los cortes son en meses naturales, y no en periodos coincidentes con los plazos de precampaña y campaña.

3.- Los partidos políticos nacionales y locales, puedan recuperar las multas de sus precandidatos y candidatos, y que se registren como recuperación de multas, y no como ingresos privados

Es justo que los partidos políticos exijan a las personas que cometieron los errores o irregularidades, reparen el daño económico. Pero esos recursos no deben representar ingresos adicionales, que no debieron haber ocurrido, por lo que deben ser reconocidos como recuperaciones de pago de multas que los partidos políticos tuvieron que hacer, y no como ingresos por aportaciones o similares.

Primeramente, consideramos que una disposición de esta naturaleza, generará mayor conciencia, responsabilidad y cumplimiento de la ley por parte de sus precandidatos y candidatos. Por otro lado, considerarlos como ingresos privados, disminuye el tope de financiamiento privado que se les permite a los partidos políticos.

4.- Derogar la obligación de los partidos políticos de presentar informes trimestrales

Los informes trimestrales se presentan para efectos informativos, no para generar efectos vinculantes, pues no obstante que la ley señala que el Instituto Nacional Electoral podrá emitir un oficio de errores y omisiones, para el caso de que lo considere necesario, la propia ley no define los plazos o periodos para su atención y seguimiento.

Además, cabe agregar y hasta donde tenemos conocimiento, a esta fecha el Instituto Nacional Electoral nunca ha observado o emitido algún oficio de observaciones respecto de algún informe trimestral.

Finalmente, es necesario precisar que el actual modelo de rendición de cuentas y máxima transparencia, provoca que la información la conozca el ciudadano en cualquier momento.

5.- Reconocer a los partidos políticos no solo como entidades de interés público, sino también sin fines de lucro, con un presupuesto base acumulada, a fin de evitar la devolución del recurso no gastado en el mismo ejercicio

Ningún partido político recibe en el ámbito federal o local, el recurso suficiente para hacer frente a los gastos de campaña, y mucho menos si se agregan los gastos relativos a las precampañas.

Por lo tanto, resulta necesario que en los años en los que no haya contienda electoral, los partidos vayan guardando recurso del ordinario para hacer frente a las contiendas electorales, en donde incluso se juegan su registro; esto es, en un lenguaje coloquial, “la vida política de los partidos políticos”.

Es por ello que creemos que no debiera ser procedente que los partidos devuelvan los remanentes, pues consideramos que además no les aplica el principio de anualidad presupuestal, dada la naturaleza “sui géneris” de su esencia y funciones políticas constitucionales.

Los partidos políticos de manera inmediata y espontánea deben actuar y destinar recursos para la defensa de derechos ciudadanos. Luego entonces, el establecimiento de medidas de anualidad, limitaría la razón, misión y eficacia de la tarea política.

6.- Eliminar la obligación de expedir recibos físicos con la firma autógrafa del aportante, cuando dicha aportación se realice por medios bancarios plenamente identificados

A los partidos políticos se les ha limitado el uso de dinero en efectivo, entre otras cosas, para favorecer los procesos de identificación de origen y destino de los  recursos y para evitar prácticas que sugieran lavado de dinero o que, derivado del apoyo económico, “secuestren” a los institutos políticos.

Es por lo anterior que, cuando una persona física realiza aportaciones a los partidos políticos en efectivo con un valor superior al equivalente a 90 UMAS, lo debe realizar a través de la banca, ya sea mediante cheque o transferencia de su cuenta personal.

Es de sobra conocido que la banca por disposición de ley, tiene la obligación de identificar plenamente a sus usuarios, sobre todo cuando abren cuantas de ahorro o de inversión, pues incluso deben aplicar cuestionarios para conocer a su cliente.

Es por la anterior que consideramos que resulta ocioso y que representa cargas administrativas excesivas, el hecho de solicitar un recibo con firma autógrafa a la persona que realiza la aportación, siendo que ésta se realizó a través de medios formales que permiten su identificación plena.

La propuesta es legislar para establecer que cuando las aportaciones en efectivo sean realizadas a través de transferencias o cheques nominativos, y sea visible el nombre del titular de la cuenta, ya sea en la ficha de depósito o en el propio estado de cuenta, estos documentos hagan las veces de comprobantes y que, por lo tanto, no sea necesaria la expedición de un recibo con firma autógrafa del aportante, y que baste con el control de aportaciones que el partido político debe tener.

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Referencias: 

[1].- Fuente: www.ine.mx.transparencia