Cinque Terre

María Cristina Rosas

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Profesora e investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

México en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2021-2022

Con 187 votos a favor y 5 abstenciones, el pasado 17 de junio, México fue electo como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para el período 2021-2022. Si bien el país necesitaba por lo menos tres cuartas partes de los votos de los 193 miembros de la institución, esto es, 125, el que haya sido electo por una cifra muy superior revela que, ante el mundo, México goza de buena imagen gracias, entre otras razones, a su ya tradicional defensa de la solución pacífica de las controversias y, ciertamente, por su vocación por el desarme. México también promueve la cooperación internacional y la mejor muestra de ello fue lo sucedido el pasado 20 de abril cuando 179 miembros de Naciones Unidas aprobaron en la Asamblea General la resolución A/RES/74/274 impulsada por las autoridades mexicanas, en la que se propone justamente la cooperación internacional para garantizar el acceso mundial a los medicamentos, vacunas y equipo médico para hacer frente al COVID-19. El cabildeo para lograr la aprobación de tan importante resolución, cuando Nueva York estaba -aun lo está- paralizado por la pandemia e imposibilitado de llevar a cabo reuniones “en corto”, físicamente, como se estila para los temas más sensibles y delicados, muestra la habilidad de los diplomáticos mexicanos para llevar adelante en condiciones inéditas una propuesta que la comunidad internacional juzgó oportuna y necesaria.

Es importante recordar que la candidatura de México al Consejo de Seguridad forma parte de un giro importante en la política exterior del país donde se ha buscado, desde que empezó el siglo, tener una participación más activa en el órgano más importante de la ONU, responsable del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este órgano, es visto como elitista y anti-democrático debido a que en él, cinco países -Estados Unidos, República Popular China (RP China), Rusia, Francia y Gran Bretaña- que fueron las potencias victoriosas de la segunda guerra mundial, gozan de un privilegio que ningún otro miembro de la institución posee: el derecho de veto, esto es, la posibilidad de paralizar cualquier resolución que sea contraria a los intereses particulares de esos países. Para reducir esta imagen anti-democrática del Consejo es que se tiene la figura de los miembros no-permanentes, 10 países (antes eran seis) que representan a las diversas regiones del mundo. Estos 10 miembros no permanentes son electos por un mínimo de dos tercios de la Asamblea General para períodos de dos años y se reparten de la siguiente manera: África elige tres miembros; América Latina y el Caribe dos; Asia dos; Europa Occidental dos; Europa Oriental 1 y, de manera alternativa uno debe pertenecer al mundo árabe, ya sea de África o Asia.

México ha formado parte del Consejo de Seguridad previamente, en cuatro ocasiones. La primera fue en los orígenes de la institución, correspondiente al período 1946-1947, la segunda, en el bienio 1980-1981. En el nuevo siglo, como se explicaba, es donde México ha buscado una mayor presencia en el órgano máximo de la institución. Así, en el período 2002-2003, México se hizo presente, replicando su participación en 2009-2010.

Es muy importante recordar la especificidad del Consejo de Seguridad, dado que es el principal órgano de la ONU, si bien hay otros cinco -en la práctica cuatro, luego de que el Consejo de Administración Fiduciaria concluyera su mandato- órganos fundamentales responsables del cumplimiento de los objetivos de la Carta de Naciones Unidas que, como es sabido, incluyen, además de las tareas asignadas al Consejo de Seguridad para mantener la paz y la seguridad internacionales, promover el desarrollo y el respeto de los derechos humanos. Estos órganos son la Asamblea Genera, el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría General. Si bien hay vasos comunicantes entre ellos, las responsabilidades que tienen a su cargo son claras y en la medida en que cada órgano haga su trabajo, se espera que la ONU en su conjunto pueda cumplir con su razón de ser. Las tareas del Consejo de Seguridad se han centrado esencialmente en la paz negativa -esto es para detener y/o mitigar conflictos violentos- en tanto sobre todo el ECOSOC, pero también los demás órganos de la ONU, son responsables de trabajar en la paz positiva o sostenible –esto es, en las razones que eventualmente conducen a la violencia y que tienen que ver con desafíos como la pobreza, la desigualdad de oportunidades, las hambrunas, el calentamiento global, las epidemias y pandemias, las crisis económicas, etcétera. En la ONU, la paz negativa es enfrentada sobre todo con las operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs), cuyo mandato es aprobado, extendido o finiquitado por el Consejo de Seguridad, a un costo de 6 mil 500 millones de dólares (para el periodo 1 de julio de 2019 a 31 de junio de 2020). En contraste, la paz positiva o sostenible cuenta con un presupuesto para el presente año de 3 mil millones de dólares. Esto significa que, en las condiciones actuales se ha optado por el envío de cascos azules al amparo de costosas OMPs para mitigar conflictos en marcha -como si fuesen bomberos que buscan apagar el fuego- y se ha descuidado el combate de las causas que dan lugar a dichos conflictos violentos y que se encuentran en los componentes de la paz positiva o sostenible.

Hoy la ONU está acercándose a su 75° aniversario en un contexto desafiante. El Instituto Internacional de Estocolmo de Investigación para la Paz (SIPRI), señala en su anuario correspondiente a 2020, que ha habido un marcado deterioro de la seguridad internacional en el transcurso del último año. Ello se hace patente en el incremento en el gasto militar mundial que en 2019 llegó a mil 917 mil millones (billions) de dólares equivalentes al 2.2 por ciento del producto mundial bruto y que significaron un incremento del 3.6 por ciento respecto a 2018. Asimismo, se han estancado las negociaciones en materia de desarme. Estados Unidos se retiró el año pasado del Tratado sobre Misiles de Alcance Corte e Intermedio y Rusia, en consecuencia, suspendió las obligaciones contraídas en él. No se sabe si EEUU y Rusia seguirán trabajando en la reducción de sus armas ofensivas estratégicas (START) considerando que el tratado respectivo expira en febrero de 2021. El proceso de desnuclearización en Corea del Norte se ha detenido, como lo muestran sus ensayos misilísticos en 2019 e, incluso, en plena pandemia, el país asiático realizó nuevas pruebas de misiles en marzo pasado. Por si fuera poco, Estados Unidos decidió retirarse del pacto nuclear con Irán y, como se recordará, el 3 de enero pasado realizó un ataque con drones en las inmediaciones del aeropuerto de Bagdad que derivaron en la muerte de general iraní Qasem Soleimani, considerado como el segundo hombre más poderoso en Irán.

Así, una mirada rápida a los conflictos internacionales en el mundo revela un deterioro visible de la paz y la seguridad internacionales, temas centrales para el Consejo de Seguridad de la ONU. El SIPRI refiere que en 2019 acontecían 32 conflictos armados: 2 en el continente americano -México y Colombia-; 7 en Medio Oriente y norte de África, 1 en Europa, 7 en Asia y Oceanía y 15 en África subsahariana. Los tres principales conflictos armados -con más de 10 mil víctimas fatales- acontecieron en Afganistán, Yemen y Siria. El SIPRI usa, a continuación, la categoría de “conflictos de alta intensidad” que se califican así en función del número de víctimas fatales, que deben ser de, al menos, 1 000 sin superar las 9 999. Es aquí donde el SIPRI ubica a México, al lado de Nigeria, Somalia, República Democrática del Congo, Irak, Burkina Faso, Libia, Malí, Filipinas, India, Sudan del Sur, Pakistán, Myanmar, Camerún y Egipto. El resto de los conflictos son de “baja intensidad” con víctimas fatales que van de 25 a 999. Prácticamente todos los conflictos armados son intra-estatales con la excepción del conflicto entre India y Pakistán.

En el índice de paz global de 2020 elaborado por el Instituto de Economía y Paz de Sídney en Australia, se corroboran muchos de los aspectos señalados por el SIPRI a propósito del deterioro de la seguridad internacional. Por ejemplo, el impacto económico de los conflictos fue, en 2019, de 14. 5 billones (trillions) de dólares, o bien, el 10. 6 por ciento del producto mundial bruto, si bien el impacto económico del terrorismo se redujo en un 48 por ciento entre 2018 y 2019. Ambas instituciones, esto es, el SIPRI y el Instituto de Economía y Paz advierten que la pandemia provocada por el SARSCoV2 coadyuva al deterioro de la paz y la seguridad internacionales, en especial por los impactos que tiene, además de la salud, en la economía, el ingreso, el medio ambiente, y en la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), mismos que son cruciales para lograr avances sustanciales en la paz positiva o sostenible y, por ende, en la reducción de conflictos violentos.

Fuente: Statista con información de Naciones Unidas.

Con este telón de fondo ¿a qué se va a enfrentar México en el bienio 2021-2022 en el Consejo de Seguridad? ¿Cuáles serán los focos rojos a los que deberá atender en las relaciones internacionales y que, previsiblemente, serán motivo de debates, resoluciones y creación/cancelacióbn/renovación de OMPs en el mundo? No se pierda de vista la pérdida de relevancia del Consejo de Seguridad para la gestión de los conflictos globales. Su paralización, distinta a la de los tiempos de la guerra fría -cuando sobre todo EEUU y la URSS eran quienes se neutralizaban mutuamente en ese foro-, acontece por el uso del veto de manera creciente por parte de EEUU, Rusia y la RP China. Baste mencionar que entre 2011 y 2019 se produjeron 22 vetos en ese órgano, mismos que han evitado su actuación ante las crisis en Siria, Ucrania, Corea del Norte y Venezuela. Tomando esto en cuenta, se recomienda a México ponderar lo siguiente:

  1. Si bien el Consejo de Seguridad es el único órgano que puede incluso llegar a emplear la fuerza para restablecer la paz y la seguridad internacionales, ese no es el único mecanismo de que dispone. El Consejo de Seguridad puede y debe echar mano de la concertación política, tema en el que México puede contribuir. Ello será especialmente importante a la luz de los crecientes desacuerdos imperantes entre los miembros permanentes y la previsible confrontación entre Estados Unidos y la RP China, la que podría paralizar por completo el trabajo de este órgano.
  2. La concertación política también es importante a la luz de las razones esgrimidas para crear OMPs. Como se explicaba, éstas son costosas y, a juzgar por su duración y resultados, si bien en muchos casos han contribuido a mitigar los conflictos, no han logrado una reconciliación nacional en los países en que son emplazadas, tan necesaria para que las sociedades agobiadas por los conflictos se pongan de pie. Aquí, nuevamente, será importante que México ponga por delante la concertación política, la diplomacia y los buenos oficios como opciones para desescalar los conflictos. Esto es más imperioso porque, a diferencia de las otras cuatro ocasiones previas en que México participó en el Consejo de Seguridad, ahora tiene una participación activa con efectivos militares en las OMPs y si hay una demanda exacerbada para crear nuevas misiones o cambiar los mandatos de las que están en marcha, hay que estar preparado. Ojo: como es sabido, México no puede participar en misiones de imposición de la paz o de capítulo VII, que, desafortunadamente, son la mayoría de las misiones que se desarrollan en la actualidad y que implican intervenir en los asuntos internos de los Estados, en muchos casos sin su consentimiento, lo que contraviene los principios de política exterior mexicanos.
  3. El Consejo de Seguridad, entre los instrumentos de que dispone para contribuir al restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales, tiene la opción de aplicar sanciones, tema en el que la política exterior de México ha preferido actuar con discrecionalidad. Hay diversos tipos de sanciones y el tema resultó muy polémico a la luz de las sanciones amplias que el Consejo de Seguridad decretó en los años 90 del siglo pasado contra Irak y que fracasaron en su cometido, causando un terrible daño humanitario a la población. Tras ese episodio se ha privilegiado la noción de targeted sanctions o bien, de sanciones inteligentes, que merece la pena valorar porque previsiblemente México en algún momento deberá tomar decisiones al respecto, sobre todo estando en el órgano de la ONU encargado de aplicarlas.
  4. Entre los diversos focos rojos que se perfilan en el mundo y que llevarán al Consejo de Seguridad a sesionar y, eventualmente, a desarrollar acciones, figuran, en América, Colombia -donde el acuerdo de paz negociado en 2016 ha probado ser difícil de concretar, en especial porque no todas las partes en conflicto forman parte de él, amén de que los grupos armados que sí entraron al proceso se han fragmentado porque la reinserción y la reintegración no han procedido adecuadamente-; Haití -donde el deterioro de las condiciones económicas y sociales vaticina nuevos conflictos-; y Venezuela -cuya crisis política parece lejos de resolverse. La situación en Nicaragua y Honduras ha venido siendo monitoreada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) y si bien parece remota la posibilidad de que lleguen a la consideración del Consejo de Seguridad, seria importante que México haga un seguimiento de su evolución por lo que pudiera pasar. En Medio Oriente, que seguramente se mantendrá como una región conflictiva, los conflictos árabe-israelíes continuarán. Irak, Siria, Turquía, Libia y Yemen también continuarán en el radar de la conflictividad. Las tensiones entre Estados Unidos e Irán que han vivido una tregua tras la irrupción de la pandemia, podrían tomar nuevos bríos en los siguientes meses. En Europa, Ucrania ha presenciado una reducción de las tensiones pero el conflicto se mantiene latente. Chipre, donde hay una OMP desde 1964 podría ser un foco de conflicto debido a los recientes descubrimientos de petróleo y gas, los problemas de fronteras marítimas que posee y su reticencia a avanzar en la negociación para finalmente lograr la reconciliación nacional. Corea del Norte, Myanmar y Afganistán sin duda figurarán en la agenda del Consejo de Seguridad dada la complejidad de los conflictos que se desarrollan en esas naciones. En África subsahariana, en especial en la región del Sahel, República Centroafricana, Burkina Faso, Chad, Malí, Níger, Nigeria, y en la República Democrática del Congo la situación se ha ido deteriorando y crece la violencia política. No se pierda de vista que la mitad de las OMPs emplazadas en el mundo, se encuentran justamente en África por lo que los debates sobre el particular, se mantendrán. Es importante señalar que se han producido reducciones importantes del personal de las OMPs de la ONU en las misiones emplazadas en África subsahariana, que, si bien era previsible que ocurriera por sus enormes costos financieros, es importante que esas reducciones vayan acompañadas de acciones encaminadas a la construcción de la paz y la paz sostenible o paz positiva para evitar que se reactive o crezca la violencia.
  5. Es razonable suponer que los temas de salud y sus implicaciones para la seguridad internacional serán centrales en la agenda global y previsiblemente serán abordados en el Consejo de Seguridad, como ya lo ha hecho previamente a propósito de las epidemias/pandemias provocadas por el VIH/SIDA y el ébola. Por supuesto que los temas de salud son de la competencia sobre todo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), donde el enfoque suele ser más científico y menos político. Sin embargo, dado que Donald Trump anunció el pasado 29 de mayo que su país “terminaría” su relación con la OMS, es muy posible que busque que los temas de salud sean tratados en el Consejo de Seguridad para disgusto de otros países como la República Popular China (RP China), quienes piensan que ese no es el foro adecuado para ello, puste que ese es un tema de la OMS y, ciertamente, del ECOSOC. Un antecedente del acercamiento del Consejo de Seguridad a la problemática del SARSCoV2 se tiene en la sesión a puertas cerradas del pasado 9 de abril, donde los miembros del Consejo de Seguridad, analizaron el tema. No se conocen los detalles de ese encuentro, pero seguramente hubo varios encontronazos entre Washington y Beijing por las acusaciones del primero contra el segundo respecto a la creación del actual coronavirus en un laboratorio chino presumiblemente para hacer daño, cosa que ya ha sido desmentida por la comunidad científica de diversos países. Incluso los servicios de inteligencia alemanes, señalan que la insistencia de Trump en este argumento tiene que ver más con la necesidad de oscurecer su pésima gestión de la enfermedad en el territorio estadunidense. En fin. Los temas de salud impactan en la seguridad y, de hecho, se agudizan más en zonas en conflicto -el ejemplo, es justamente la epidemia del ébola. Empero, es importante evitar que el tratamiento de la salud se politice y que las acciones respectivas sean efectuadas con fundamentos científicos y conforme al expertise de la OMS y de sus organismos regionales como la Organización Panamericana de la salud (OPS).
  6. Actualmente Joe Biden, previsible candidato del Partido Demócrata a la presidencia de EEUU para los comicios del noviembre próximo, va arriba en las encuestas. Ello tiene más que ver con lo que Trump ha hecho mal y menos con el empuje de la campaña del propio Biden. Evidentemente el SARSCoV2 está cambiando la manera de hacer política, porque los eventos masivos proselitistas son un riesgo de contagio para los asistentes. Se prevé una segunda ola de la enfermedad que comenzaría en octubre, si bien, muchas cosas ocurrirán antes, entre ellas, las convenciones republicada y demócrata, esto en agosto. Así como es inminente que Biden será la apuesta demócrata, Trump, quien busca la reelección, será postulado por los republicanos. El actual mandatario, de hecho, está ya iniciando su campaña con advertencias para los asistentes a sus eventos proselitistas. Estrechar manos, tomarse selfies, ya no será posible. Si Biden gana la elección de noviembre, se podría esperar un giro un poco más empático en la política exterior de Estados Unidos que el que hasta ahora ha mostrado la administración Trump, la cual se ha retirado ya de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización Internacional del Café (OIC) y la OMS. Trump es enemigo del multilateralismo. Biden cambiaría un poco las cosas, pero ello no exenta a México de la necesidad de conciliar con Washington, su principal socio comercial e inversionista, la gestión de sus votos en el Consejo de Seguridad. México no querrá verse como un país que secunda a Washington en todo, en el Consejo de Seguridad. Y debe evitar verse en aprietos por las presiones que enfrentará de parte del vecino país del norte. Recuérdese como, en 2003, ante la resolución que el gobierno de George W. Bush buscaba que aprobara el Consejo de Seguridad para avalar la guerra contra Irak, México, imposibilitado de aprobar semejante cosa, evadió la presión con una intervención quirúrgica al Presidente Vicente Fox -se dijo que lo operaron de la espalda- para que no tomara las insistentes llamadas de George W. Bush. Por supuesto que, si Trump se reelige, los ataques de su administración contra el multilateralismo y la ONU continuarán. Los choques con la RP China serán frecuentes. México estará en primera fila en esta confrontación y deberá desplegar lo mejor de su capacidad diplomática para calmar los ánimos, pero también para que prevalezcan sus intereses.
  7. En semanas recientes se han estado profundizando las tensiones fronterizas entre la RP China e India. De proseguir estas tensiones, podrían afectar al Consejo de Seguridad, toda vez que India se estará incorporando como miembro no permanente de la institución en 2021.
  8. México estará acompañado en el Consejo de Seguridad, además de los cinco miembros permanentes por Estonia, Níger, San Vicente y las Granadinas, Túnez, Vietnam, Noruega, Kenia, India e Irlanda. Los cinco países que terminan su mandato el 31 de diciembre de 2020 son Alemania, Sudáfrica, República Dominicana, Bélgica e Indonesia. Con todos los países con los que coincidirá México, se pueden generar sinergias. Por ejemplo, hace algunos meses, México y Francia se pronunciaron a propósito de la agenda de un multilateralismo efectivo, que es una iniciativa franco-germana a la que el gobierno mexicano se sumó y que busca revitalizar el multilateralismo. Por otro lado, México, Irlanda y Sudáfrica -que ya va de salida- son parte de la Coalición de la Nueva Agenda (NAC) -creada en 1998 e integrada igualmente por Brasil, Egipto y Nueva Zelanda- cuyo trabajo es fundamental en materia de desarme, máxime considerando que la Conferencia Revisora del Tratado de No-Proliferación que estaba programada para mayo de este año no se pudo llevar a cabo ante la pandemia. En este sentido, se ha planteado la posibilidad de que se efectúe en enero próximo -habrá que ver si así es- y la concertación de México con Irlanda en torno a este tópico será crucial a fin de coadyuvar a su buen éxito.
  9. México debe preparar su próxima incursión en el Consejo de Seguridad. Se trata de un trabajo que debe ser planeado con tiempo. En esta oportunidad fue en 2011 cuando el gobierno de Felipe Calderón lo propuso y la petición se mantuvo durante la administración de Peña Nieto y se concretó en la actual. Los países gastan muchos recursos en el lobby para convencer a la comunidad internacional de que son la mejor opción. Por ejemplo, Irlanda destinó 840 mil euros en su campaña para llegar al Consejo de Seguridad. Noruega y Canadá, cada uno, desembolsó más de 2 millones de euros. El lobby puede incluir acciones como el concierto de U2 al que Irlanda invitó a diplomáticos de la ONU en 2018 o bien el concierto de Celine Dion gestionado por Canadá en este año. A propósito de Canadá, es la segunda vez consecutiva que fracasa en su intento por llegar al Consejo de Seguridad, lo cual ha colocado a la administración de Justin Trudeau en el ojo de la tormenta dentro y fuera del país. Esto arroja una importante lección: las candidaturas se deben preparar con mucha antelación. No se les puede gestionar de un día para otro. Requieren una negociación larga e inteligente por parte de los aspirantes. Tómese en cuenta que, a pesar de las criticas que recibe, el Consejo de Seguridad es un foro donde las naciones quieren estar, porque eso las coloca en la primera fila de la política mundial. Hay países que no podrán ser miembros debido a que la situación geopolítica global no los favorece – e. Israel, Cuba- y otros que, aunque lo deseen, no tienen posibilidades de acceder a ese órgano. Se trata de más de 50 países que jamás han puesto un pie en el mítico recinto que alberga al Consejo de Seguridad en Nueva York. Por lo tanto, México debe planear con la debida antelación su próxima candidatura.
  10. La reforma de Naciones Unidas debe continuar y debe ser integral. Si bien cuando la ONU cumplió 50, 60 y 70 años, buena parte de la atención se centró en la reforma del Consejo de Seguridad, lo cierto es que, como se sugería líneas arriba, la reactivación de sus demás órganos puede coadyuvar a que cumple con los objetivos para los que la institución fue creada. Por lo tanto, México debe mantener sus esfuerzos para impulsar la reforma de la institución de manera global y evitar que se centre únicamente en un tema, dado que ello difícilmente resolvería los enormes desafíos que encara la ONU en el nuevo siglo.
  11. Por último, no está de más señalar que es muy importante que México combata de manera efectiva a la delincuencia organizada y supere la crisis de seguridad en que se encuentra. Su presencia en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, le dará más visibilidad internacional y la credibilidad que tiene en el abordaje de los temas de paz y conflictos en el principal órgano de Naciones Unidas, se podría diluir ante lo que podría considerarse como una suerte de “candil de la calle.” El mantenimiento de la paz y la seguridad no debe ser sólo un tema de política exterior, sino de política interna en aras de la congruencia. Lo dijo el Presidente López Obrador: “la mejor política exterior es la política interna.”

 

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