Cinque Terre

María Cristina Rosas

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Profesora e investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

México, el CECOPAM y las operaciones de mantenimiento de la paz de naciones unidas

El pasado 8 de enero, el presidente de México Andrés Manuel López Obrador, dio el banderazo al Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz de México (CECOPAM), mismo que operará en Huehuetoca, Estado de México, con el propósito de capacitar a personal civil y militar mexicano y del extranjero para garantizar su mejor desempeño en las operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Esta decisión ocurre a más de un año de que, en el gobierno precedente se diera luz verde al CECOPAM, el cual fue inaugurado el 1 de octubre de 2018 por parte del entonces Secretario de la Defensa Nacional, el General Salvador Cienfuegos, en la base militar 37-C de San Miguel de los Sagüeyes, en el Estado de México. Como se recordará, en septiembre de 2014, el entonces presidente de México, Enrique Peña Nieto, anunció ante el pleno de la Asamblea General de la ONU, que el país participaría con efectivos militares en las OMPs de la institución, en línea con la estrategia de insertar al país como un actor con responsabilidad global en las relaciones internacionales.

Previamente, el tema de la participación de efectivos militares en las OMPs había seguido un camino sinuoso y hasta tortuoso, entre otra razones, por el desconocimiento imperante en torno a las mismas –hay una creencia muy arraigada en el país que postula que las OMPs son operaciones militares de combate y que, por lo tanto, México no tendría por qué ir a “pelear” en guerras a las que las grandes potencias no quieren ir-; la falta de consenso entre los actores que participarían en ellas -en particular, las reticencias de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), en marcado contraste con la opinión favorable de la Secretaría de Marina (SEMAR), amén de las opiniones encontradas en el seno mismo de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), etcétera-; y la percepción de que, enviar a miembros de la SEDENA y la SEMAR a OMPs, distraería a los cuerpos castrenses de las tareas que desempeñan en México en el combate de la delincuencia organizada.

En realidad, esta desinformación se mantiene al día de hoy. Por lo tanto, una de las tareas fundamentales del CECOPAM deberá ser el aprovisionamiento de información veraz y explicativa para coadyuvar a una mejor comprensión sobre las OMPs en la opinión pública mexicana.

Pero entonces, ¿qué son las OMPs?

Una de las dificultades para explicar qué son las OMPs estriba en que en ninguna parte de la Carta de Naciones Unidas se les define. Si bien una de las razones de ser de la ONU es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, en la citada Carta no se establecen parámetros claros para hacer realidad este objetivo. Así, el capítulo VI que versa sobre la solución pacífica de las controversias, exhorta a las partes en conflicto a buscar soluciones y determina que el Consejo de Seguridad, órgano máximo de la institución, coadyuvará a ello. El capítulo VII, en cambio, es más punitivo, toda vez que dispone las acciones que el Consejo de Seguridad emprenderá en el caso de quebrantamientos graves a la paz y a la seguridad internacionales. Dichas acciones pueden ir desde la aplicación de sanciones de diversa índole, hasta el empleo de la fuerza para restaurar la paz. En este sentido, las OMPs se ubican entre las disposiciones conciliadoras del capítulo VI y las robustas enunciadas en el capítulo VII, por lo que a las misiones de paz se les ubica, popularmente, en el “capítulo VI y medio.”

Así, para la ONU, las operaciones de mantenimiento de la paz son:

Una operación que involucra personal militar, pero sin poder de imposición (o enforcement powers), gestionada por Naciones Unidas para ayudar a mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales en zonas de conflicto.

Sir Marrack Goulding, quien fuera Subsecretario de la ONU para las OMPs, describía en un discurso pronunciado en 1991, el significado de éstas, a las que definía como: “operaciones de campo de Naciones Unidas en las que personal militar y/o civil internacional, es emplazado con el consentimiento de las partes y bajo el comando de Naciones Unidas, para ayudar a controlar y resolver conflictos internacionales o internos actuales o potenciales que tienen claramente una dimensión internacional (Karns y Mingst, Op. cit.: 191)”.

Recuérdese que la ONU carece de un ejército propio del que pudiera echar mano cuando las condiciones internacionales lo demandaran. En este sentido, Naciones Unidas depende por entero de la buena fe de sus miembros, ya que, si bien la Carta de la ONU establece que éstos deberán apoyar a la institución en el desempeño de sus tareas, no todas las naciones han colaborado poniendo a disposición personal para las OMPs. Otro aspecto a ponderar es la manera en que han cambiado los conflictos en el mundo, mismos que han pasado de ser internacionales a producirse en el interior de los Estados, lo que ha modificado la consigna de Goulding, de que las OMPs sean emplazadas “con el consentimiento de las partes”, dado que en aras de salvaguardar los derechos humanos más fundamentales, buena parte de las OMPs que se desarrollan en la actualidad, se amparan en el capítulo VII y no “piden permiso” para incursionar en un territorio a las partes en conflicto.

El concepto de OMPs, por lo tanto, ha sido muy pragmático, toda vez que se ha ido aplicando a diversos conflictos que se presentaron tanto en la guerra fría como los que tuvieron verificativo en la posguerra fría y que se siguen produciendo en el presente siglo. En ese sentido, puede hablarse de una idea flexible sobre las OMPs, que sin embargo, ha sido puesta en tela de juicio sobre todo a partir de la década de los 90 del siglo pasado, ante los dramáticos sucesos en Somalia, Ruanda y Srebrenica.

En cualquier caso, es pertinente recordar que dos son las entidades que en la ONU deciden la suerte de las OMPs: el ya citado Consejo de Seguridad y la Asamblea General. El Consejo de Seguridad es el principal órgano de la ONU responsable del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Por tanto, a través de sus resoluciones, es el encargado de aprobar el despliegue de las operaciones, la duración, el mandato y las tareas a realizar. Asimismo, es el órgano que identifica a los agresores o transgresores del orden internacional y tiene además la atribución de autorizar el uso de la fuerza en aras de restablecer las citadas paz y seguridad internacionales.

La Asamblea General, por su parte, sobre todo en la guerra fría y ante las crisis que vivió continuamente el Consejo de Seguridad, estableció la resolución conocida como unión pro paz (uniting for peace), la cual le permitiría actuar y superar la paralización de las acciones del Consejo de Seguridad ante el uso del derecho de veto por parte de sus miembros permanentes. Empero, con la desaparición de la Unión Soviética y el fin de la guerra fría, en cierta forma el Consejo de Seguridad se ha “reactivado”, por lo que ahora es casi la entidad exclusiva para determinar o no la creación, renovación o desaparición de OMPs.

OMPs en el momento actual y características

En estos momentos se desarrollan 14 OMPs de la ONU -en el entendido de que hay múltiples misiones de paz efectuadas por gobiernos y/u organismos regionales que no son gestionadas por Naciones Unidas- de las que siete están emplazadas en el continente africano, tres en Medio Oriente, dos en Europa, una en América y la longeva misión existente en la frontera entre India y Pakistán. Al 31 de octubre de 2019 había 97 mil 509 militares y civiles emplazados en las 14 OMPs referidas, procedentes de 121 países, México entre ellos. El presupuesto aprobado para las 14 OMPs del 1 de julio de 2019 al 30 de junio de 2020 es de 6.51 billones de dólares, que es muy superior al de la ONU, equivalente a 2.85 billones. Empero, esta cifra es menor al presupuesto para las OMPs correspondiente del 1 de julio de 2018 al 30 de junio de 2019, que fue de 6.7 billones de dólares. El mayor contribuyente financiero para las OMPs es Estados Unidos, responsable de un 27.89% de los dineros aportados al monto total, si bien la administración Trump se queja de la carga presupuestal que Naciones Unidas le impone a Washington y busca reducir a 25% la proporción de los recursos presupuestales que le otorga a los cascos azules. Estados Unidos tiene un adeudo de 2.4 billones para el presupuesto de las OMPs. En términos de los países que más personal aportan a las OMPs, el top five corresponde a Etiopía, India, Bangladesh, Nepal y Ruanda, todas naciones en desarrollo. Naciones Unidas retribuye con mil 428 dólares mensuales a cada soldado que participa en las OMPs, lo que, al decir de muchos, explica el interés de las fuerzas armadas de los países referidos, por participar en las misiones, dado que ello les permite mejorar sus percepciones salariales y expectativas de vida.

Gráfico

Fuente: Naciones Unidas.

Esta información es valiosa dado que permite identificar las zonas donde subsiste una mayor conflictividad, tema central en aras de decidir en dónde podrían participar los cascos azules mexicanos. Como es sabido, dadas las características de la política exterior mexicana y la doctrina de no intervención en los asuntos internos de los Estados, prácticamente eso dejaría a México limitado al espectro de OMPs tradicionales, esto es, misiones en las que las partes en conflicto inviten a los cascos azules a sus territorios.

Así, una dificultad para que México se involucre con personal militar en las OMPs de la ONU estriba, como se explicaba, en que gran parte de las misiones en curso operan conforme al capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, esto es, que se producen sin el consentimiento de una o todas las partes en conflicto, lo que claramente contraviene los principios de política exterior mexicana.

Algunas recomendaciones a propósito de México, el CECOPAM y las OMPs

México ha reposado en la solución pacífica de las controversias y la cooperación internacional, buena parte de su política exterior. En este sentido, las OMPs son una herramienta más, y dentro de las opciones con que cuenta el país para la promoción de sus intereses en el mundo, se trata de una en la que se carece ampliamente de experiencia. Ciertamente el CECOPAM posibilitará un aprendizaje mayor para México, al involucrar a miembros de las fuerzas armadas mexicanas que ya han participado en las OMPs, recogiendo su expertise en beneficio de los nuevos cuadros que serán capacitados en el centro. A la fecha, el CECOPAM ha venido ofreciendo cursos para oficiales de Estado Mayor de las Naciones Unidas; para militares expertos en Misión de las Naciones Unidas (incluyendo a observadores militares, oficiales de enlace y asesores militares); pre-despliegue con enfoque en la participación de oficiales femeninos en las Naciones Unidas; y aproximación segura a las actividades en el terreno. Adicionalmente, el personal de la SEDENA y la SEMAR ha recibido capacitación en el Peace Operations Training Institute. Esto revela que el enfoque es primordialmente para personal civil y militar -sobre todo militar, como se puede inferir al revisar los cursos ofertados- mexicano, si bien tener un centro como el CECOPAM abre la oportunidad para capacitar a nacionales de otros países, lo que puede generar no sólo beneficios económicos para el propio centro, sino también posibilitará acercamientos muy útiles entre los connacionales y los extranjeros que ya en el terreno, pueden resultar cruciales a propósito de la interoperatividad, la cual es compleja.

Además de lo expuesto, a México la participación en las OMPs de la ONU le beneficia de diversas maneras, a saber:

  • Le permite proyectar liderazgo, puesto que la presencia de mexicanos en las OMPs coadyuva a la solución de los conflictos en el mundo;
  • Existe el potencial, como se explicaba, de intercambiar experiencias en la materia, con países afines –como los latinoamericanos- y con otros de mayor tradición –como Canadá, Suecia, etcétera-, lo cual a su vez abriría otro frente de diálogo y concertación política con esas naciones;
  • Modifica la percepción, por parte de la ONU y de diversas naciones latinoamericanas, de que México es capaz de comprometer recursos humanos, no sólo materiales -el país aporta el 0.25% del total del presupuesto para los cascos azules, por debajo de Brasil (0.58%), y de Argentina (0.27%), a la causa de las OMPs;
  • La mejor calificación de los recursos humanos –civiles, policiales y militares- al tener que recibir un entrenamiento especial que abriría sus horizontes profesionales;
  • Mejora la imagen internacional del país y su prestigio, al mostrar a México como un actor con responsabilidad global.

Algunos de los desafíos que México deberá atender incluyen:

  • Falta de experiencia en operaciones de paz y, por lo mismo, la posibilidad de que la participación mexicana, al menos en los primeros años, implique el desarrollo de tareas decididas por terceros. México no proyectará liderazgo de inmediato. Países con más experiencia como Uruguay, Brasil y Chile han podido liderar misiones. En este sentido, México deberá esperar un tiempo antes de replicar lo logrado por ésos y otros países.
  • Escasa participación en el Consejo de Seguridad de la ONU, órgano decisorio fundamental en torno al despliegue, mandato y duración de las OMPs. Aquí conviene resaltar que México buscará ser miembro no permanente del Consejo de Seguridad para el período 2021-2022, por lo que se puede inferir que el CECOPAM será importante en la agenda que México desarrollará en ese órgano máximo. Sin embargo, aquí hay dos aspectos a resaltar: el presupuestal -que México destine menos que Argentina al presupuesto de las OMPs, no parece congruente con los recursos que una política exterior “con responsabilidad global” demanda-; y que habrá una fuerte presión para que el país se involucre en OMPs de capítulo VII, por lo que es crucial anticipar escenarios adversos a los principios de la política exterior mexicana;
  • Poca concertación política con América Latina en diversos temas y fricciones con algunos de ellos por distintas razones (Brasil, Chile, Centroamérica, Bolivia, etcétera), lo cual limitaría la cooperación en torno a las OMPs. Lo que es más: en las condiciones actuales, se antoja complicado el apoyo del Grupo de América Latina y el Caribe (GRULAC) a la candidatura de México para el Consejo de Seguridad en 2020-2021. Por supuesto que el país cuenta con suficientes credenciales para aspirar a tener presencia como miembro no permanente en el mayor órgano decisorio de Naciones Unidas. Sin embargo, el apoyo del GRULAC es fundamental para que, a partir de ahí, se pueda aspirar al voto favorable de la Asamblea General para la candidatura mexicana. Hoy por hoy, México se encuentra muy aislado de América Latina y el mundo.
  • Una muy limitada concertación y cooperación con África, el continente que más demanda cascos azules. Un problema adicional es el lugar tan secundario que ocupan, en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 las relaciones diplomáticas con África, continente en torno al cual subsiste un amplio desconocimiento.
  • A nivel interno, vacíos en torno a la caracterización de la seguridad nacional, confusiones respecto a los ámbitos y competencias de esta frente a la seguridad pública y, por lo tanto, dificultades doctrinales para ubicar a las OMPs en la agenda nacional.
  • Limitados recursos presupuestales para dependencias como la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), la Secretaría de Marina (SEMAR), y la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), actores clave en un escenario de participación en OMPs. Se vislumbran, asimismo, tensiones inter-secretariales acerca de la manera en que México debería contribuir e involucrarse en OMPs.
  • Mayores requerimientos policiales y personal femenino por parte de Naciones Unidas para las OMPs, algo a lo que México puede contribuir hoy por hoy de manera marginal, sobre todo tomando en cuenta la desaparición de la Policía Federal. Debido a escándalos que han involucrado al personal militar de diversos países emplazados en OMPs en el mundo, Naciones Unidas considera que sus miembros deben aportar mayores contingentes femeninos y policiales para reducir la posibilidad de conductas oprobiosas. Independientemente de lo cuestionable que es esta premisa de la ONU, México no dispone de elementos femeninos suficientes, como tampoco de policías debidamente calificados para responder a las solicitudes del organismo internacional. Es decir que, internamente, el país deberá resolver estos temas, preferentemente a la brevedad, para poder desenvolverse de manera óptima a nivel internacional.

Parece una buena idea involucrar a las fuerzas armadas mexicanas en OMPs, dado que eso les permitirá oxigenarse de cara a las tareas que desde hace ya mucho tiempo vienen realizando en torno al combate de la delincuencia organizada y que, como es sabido, no son funciones que deban desempeñar, toda vez que esa es una característica específica de los cuerpos responsables de la seguridad pública.

En cualquier caso, el mundo del siglo XXI es dinámico y cambiante y sus rumbos muy inciertos. Aun así, contar con recursos humanos debidamente adiestrados en tareas que coadyuven al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, es una buena decisión y será benéfico para el conjunto de la sociedad mexicana. Al tiempo.

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