Preludio.
Militarizar a la Guardia Nacional, transfiriendo esta institución y función de seguridad púbica a las fuerzas armadas, es inconstitucional e ilegal porque contraría la esencia, espíritu y dictado fiel de la Constitución de la República y de varias leyes secundarias, ya que sus textos, y en esto no hay el más mínimo error, laguna o redacción etérea; y que, por eso, nos tuviera que llevar a la necesidad de una interpretación aclarativa del mismo, muy precisa y cristalinamente determina que éstas serán y estarán bajo el imperio civil.
I. Derecho vigente.
1.- El artículo 21 noveno párrafo de la Constitución del país¹, contundente y claramente disponen que: “La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Más adelante, en su décimo párrafo dice que: “Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las … bases mínimas”, que este mismo artículo señala de manera puntual y nítida.
Y para que no quede lugar a dudas, en párrafos siguientes recalca con la misma precisión inmaculada que: “La Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada Guardia Nacional, cuyos fines son los señalados en el párrafo noveno de este artículo, la coordinación y colaboración con las entidades federativas y unicipios, así como la salvaguarda de los bienes y recursos de la Nación.
“La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia Nacional, que estará adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública, que formulará la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas y acciones.
“La formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las demás instituciones policiales se regirán por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior, y en lo conducente a la perspectiva de género.”
2. Siguiendo la directriz de la norma suprema, por su parte la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública determina que:
“Artículo 6.- Las Instituciones de Seguridad Pública serán de carácter civil, diciplinado y profesional, su actuación se regirá además, por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia honradez, y respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Deberán fomentar la participación ciudadana y rendir cuentas en términos de ley.” De conformidad con el artículo 5 fracciones VIII y XIV de la propia Ley, entiende como una de las instituciones de seguridad pública, en el caso de la materia federal, a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
3.- De igual manera, atendiendo la dirección, sentido y mandato de la norma madre, a su vez la Ley de la Guardia Nacional en algunos de sus preceptos establece lo siguiente:
“Artículo 4. La Guardia Nacional es una institución de seguridad pública, de carácter civil, diciplinada y profesional, adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría.” Cuando dice “Secretaría”, se refiere a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, conforme a la definición de la fracción VII del artículo 2 de la misma Ley.
“Artículo 5. El objeto de la Guardia Nacional es realizar la función de seguridad pública a cargo de la federación y, en su caso, conforme a los convenios que para tal efecto se celebren, colaborar temporalmente en las tareas de seguridad pública que corresponden a las entidades federativas o municipios.”
“Artículo 13. Corresponde al secretario las facultades siguientes:
I. Organizar, dirigir y supervisar bajo su adscripción a la Guardia Nacional;”
Es pertinente mencionar que ambas leyes; esto es, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública como la Ley de la Guardia Nacional, son leyes reglamentarias del artículo 21 constitucional, apegadas al estricto ánimo, contenido y alcance material de este precepto.
3. A mayor abundamiento, en los numerales 26 y 30 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en los que está prevista la creación y atribuciones de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, prescribe en este último precepto, que la seguridad pública en el ámbito federal estará bajo su responsabilidad y, por ende, la Guardia Nacional.
Quitarle esta función de seguridad pública y la respectiva institución encargada de ella, nos lleva a preguntarnos. ¿Y entonces que va a hacer esta Secretaría, si es su razón principal de ser y su función toral? ¿Desaparecerla del mapa de la administración Pública Federal?
II. La historia constitucional.
A este propósito, vale recordar que históricamente la seguridad pública y la institución de la Guardia Nacional están previstas a través de nuestras constituciones. La primera desde los propios orígenes del país, y la segunda, ya con ese nombre, años después pero también dentro de la primera mitad del siglo decimonónico, como enseguida veremos.
En efecto, en un panorama constitucional visto a vuelo de pájaro, podemos encontrar en el recorrido por este cuadro histórico constitucional del país, que la previsión de la institución de la Guardia Nacional no es nueva, sino que ya viene centenariamente de tiempo atrás.
Aunque no llegaron a consolidarse como constituciones vigentes, a este propósito de la Guardia Nacional, primero vale traer a este escenario tres proyectos de Constitución que pretendían sustituir a la llamada “Constitución de las Siete Leyes”, para señalar que en su texto aparecía la creación de la Guardia Nacional. Tanto en los proyectos como en los que finalmente lograron erigirse en constituciones, en varios de sus numerales se hace mención a la Guardia Nacional para distintos fines; sin embargo, por razones de espacio, solo nos conformaremos con citar los nombres formales de estos documentos de carácter normativo, ya que sería prolijo traer su articulado y propósito a este espacio.
Estos tres proyectos son los siguientes: Primer Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana, fechado el 25 de agosto de 1842; Proyecto de Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (Voto Particular de la Minoría de la Comisión), del 26 de agosto de 1842 y en el Segundo Proyecto de Constitución, del día 2 de noviembre de 1842. Hay que destacar que el segundo de ellos, ya la vislumbraba expresamente de carácter secular; civil.
“Y de ahí pal real”, como a veces así lo decimos en el dialogo cotidiano, por lo que hace a las cartas normativas supremas que si llegaron a tener vigencia. Esta institución de la Guardia Nacional quedó considerada en el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, del 15 de mayo de 1856; en el Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana. Dictamen de la Comisión de Constitución, de fecha 16 de junio de 1856, que sí llegó a concretarse en la de 1857; Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1857; Proyecto de Constitución Reformada, presentado por el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, al Congreso Constituyente el 1º de diciembre de 1916, que también se instituyó en la de 1917, y en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1917.
III. Inconstitucionalidad de militarizar a la Guardia Nacional.
Pretender pasar la Guardia Nacional, que jurídicamente es de naturaleza civil, al mando militar, se corre el riesgo inminente de violar la Constitución.
Por estar incluso en la propia Constitución vigente, que es lo más alto y sagrado normativamente de la expresión soberana de la nación, no solo sería una desobediencia y violación a la Constitución e incumplimiento de un juramente también constitucional realizado, sino además una traición al soberano; en otras palabras, al pueblo poseedor de la soberanía nacional, porque éste fue el que, en un acto de plena soberanía, así lo determinó a través de sus constitucionales, legales y legítimos representantes constituidos en un Poder Constituyente Permanente Revisor de la Constitución, de que la seguridad pública y la Guardia Nacional fueran una institución, función y ejercicio civil, al plasmarlo de ésta, y no de otra manera, en el propio cuerpo constitucional. Vamos a decirlo con un lenguaje popular. Sería una traición tanto del que “mata a la vaca como del que le agarra la pata”. Ambos en un hacer: uno ordenando que se haga y el otro aceptando el traslado.
Por los términos en que está plasmado en la Constitución federal, esta no es una simple política pública que pueda implementarse libremente por el Poder Administrativo, que como su nombre lo indica, es un poder administrador del país, sino una de las llamadas decisiones político fundamentales de la Constitución y, por ende, de la nación, por lo que se estaría quebrantando la esencia pura y legitima de la Constitución. Y por ser una decisión político fundamental, fue una decisión de Estado enclavar y estampar de esta forma a la seguridad pública y a la Guardia Nacional, dejándolas solamente en el circuito civil, y no en el militar.
Por lo tanto, su contenido debe ser intocado por parte del Poder Ejecutivo y menos transgredido, sino más bien obediente fiel a su mandato. En todo caso, si se justifica hace cambios al esquema actual, se requiere nuevamente del consenso de Estado; esto es, tomar nuevamente una decisión de Estado que tiene que pasar indiscutiblemente, ni siquiera por el Poder Legislativo Ordinario, a través del Poder Constituyente Revisor de la Constitución, para que en su seno se plantee, debata, acuerde y apruebe realizar una modificación constitucional, mediante los propios mecanismos que de manera rigurosa ella misma establece en su artículo 135, para que se haga y sea una reforma constitucional legitima y democrática de Estado.
La Guardia Nacional, es una institución peculiar; es una especie de institución de seguridad pública intermedia, tal y como ya la consideraba y clasificaba el Proyecto de Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (Voto Particular de la Minoría de la Comisión) del 26 de agosto de 1842, entre la seguridad publica simple; es decir la puramente policial, como lo son la policía auxiliar, comunitaria, de barrio y otras, y la seguridad militar encargada de la seguridad nacional enfocada a la guarda, custodia y defensa de la integridad y propiedad del país por parte de las fuerzas armadas; en otras palabras, del patrimonio físico e inmaterial político jurídico de la nación, como lo es su soberanía, tanto en el segmento de la seguridad nacional interior, como del de la seguridad nacional exterior. Es más, como hoy este país es más de instituciones, al margen de que coadyuven en tareas de emergencia o extrema necesidad al interior del país, la vocación de las fuerzas armadas está más enfocada y proyectada hacia la seguridad nacional exterior, es decir, a defender al país ante las eventuales amenazas y riesgos externos.
Como hemos visto en los párrafos que anteceden, la seguridad pública, constitucional y legalmente, es propiamente civil; es del ámbito de los civiles, porque a ellos, a los civiles, son a los que atiende y aplica para vivir civilizadamente en orden y paz para su bienestar, y en ellos está la responsabilidad de cuidarla y resguardarla. Así como la seguridad pública no debe ni puede ser atendida ni aplicada por la esfera militar; es decir, invadir el terreno civil; la civil tampoco puede penetrar e inmiscuirse en el círculo militar para la observancia y aplicación de la que a ellos corresponde. Son dos espacios completamente distintos jurídica, política y socialmente hablando. Las dos con sus fronteras visiblemente establecidas en la Constitución y en las respectivas leyes secundarias aplicables en cada uno de estos ordenes. Por lo tanto, es una razón y misión de Estado que debe cumplirse invariablemente, por estar así soberanamente prescrito. La seguridad civil debe estar en los civiles y la militar en los militares.
Es por eso que las fuerzas armadas normativa y materialmente tienen su propia policía encargada de resguardar la propia seguridad, orden, tranquilidad y paz al interior de cada una de las dos instituciones armadas: La Secretaría de la Defensa Nacional cuenta con su Policía Militar y la Secretaría de Marina con su Policía Naval.
No debe ni puede darse una desobediencia institucional, política y menos jurídica a al orden y estado de derecho establecido en un país civilizado. Como en el caso nuestro, el mexicano, de siglo XXI.
Si no se tiene seguridad pública, por esencia políticamente es un Estado fallido, porque es una verdad extensamente explorada y sustentada, que una de las razones fundamentales de la creación del Estado, es la seguridad. Es uno de los elementos constitutivos pilares del acuerdo de la voluntad general en la constitución del Estado. Es parte de los cimientos de la columna vertebral de la invención, existencia y supervivencia del Estado. Si no, no tendría razón de ser este ente político-jurídico-social, porque entonces, como antes sucedía, al decir de la expresión popular, “cada quien se tendría que rascar con sus propias uñas” para darse seguridad y sobrevivir.
Las fuerzas armadas están creadas para la defensa de la seguridad nacional, y esta se entiende y enfoca a la defensa del territorio, de la soberanía, del patrimonio e integridad del país, no para la seguridad pública, que de eso se deben encargar los civiles en un país de estado de derecho, civil y democrático. En un país civil; no militar. Así está la arquitectura constitucional del Estado Mexicano. En un Estado de instituciones civiles, no en un Estado militar, como ya vivimos por necesidad en el pasado.
Si viviéramos en un Estado militar, como antes, entonces sería entendible que la seguridad publica estuviera militarizada; pero vivimos en un país que ya ha evolucionado; en el que ya se diluyeron las amenazas de invasiones que tuvimos en el pretérito; y que, por eso, en buena medida los gobiernos básicamente eran militares o estaban militarizados. Ahora vivimos en un país que ya sorteo esos temores y males, y que se ha afianzado en la arena mundial como un país plenamente independiente, libre y soberano. De ahí que ahora sea un país de instituciones civiles. Lo domestico, es un tema que debemos atenderlo con inteligencia, habilidad, voluntad y decisión firme.
No es cierto que, con dejar el mando de la Guardia Nacional a un civil, pero dentro del cuadrante militar, la Guardia Nacional seguirá siendo civil. Por supuesto que no. Por un lado, un personal con mando dentro de las instituciones armadas estará militarizado y, por el otro, me parece que no puede ser civil el mando, porque estará bajo las órdenes de un militar; de un mando militar superior, y que ese mando es esencialmente militar. Un militar no puede estar simultáneamente en dos canchas y jugar con dos balones al mismo tiempo: en una con el militar y en la otra con el civil. Porque incluso hasta podría perder o confundir en un momento dado, la frontera en sus decisiones entre lo militar y lo civil. Por eso esto es un sofisma, una ficción, como lo son las fiscalías con su supuesta autonomía; esto es, de derecho, pero no de hecho.
Además, es un riesgo de futuro militarizar al Estado, porque no se está teniendo una visión de Estado, sino puramente política, porque tomando el sentido de las palabras de Winston Churchill, no se está viendo por la sociedad en general y por las próximas generaciones, así como por los futuros gobiernos, al dejar un Estado militar, sino como simple político que solo está viendo la inmediatez de su propio y exclusivo entorno político que lo rodea. Se estaría dejando una herencia política muy difícil y complicada de superar para los siguientes gobiernos; y esto es un error político, social, jurídico, histórico y personal. En otras palabras, tratándose de la vida y vigencia del Estado civil, de derecho y democrático, podría considerarse como una especie de crimen político contra el Estado civil. Por eso es un error político militarizar al Estado.
IV. Ruta constituyente y legislativa.
Ciertamente que dentro de las facultades legales está en el Ejecutivo hacer modificaciones reglamentarias, como lo pueden ser a los reglamentos interiores de las dependencias; esto es, de las secretarías de Estado, pero no en este caso concreto para mandar a la Guardia Nacional encargada de la seguridad pública, de una dependencia plenamente constituida de esencia civil como lo mandata el artículo 21 de la Constitución General de la República y las otras leyes que hemos anotado, a otra de carácter totalmente militar, por lo menos, por tres razones básicas:
1. Porque es una materia cien por ciento civil consagrada en la Constitución y en las leyes de referencia, y que una facultad reglamentaria; es decir, un decreto administrativo que pretenda modificar a un reglamento o inclusive la expedición de unos nuevos, que son estos de tercer y/o cuarto orden en la pirámide de la jerarquía normativa, no pueden estar por encima de la constitución ni de la citadas leyes; es más, ni siquiera pueden igualarse con ellas; menos ir más allá de sus dictados o incluso contrariar el mandato constitucional y legal instituido.
2. Ni siquiera puede modificar a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en la que se prevé la estructura orgánica y funcional de la composición administrativa del gobierno, porque esta ya sale también de las manos del Ejecutivo, para caer en el terreno del Legislativo Ordinario. Y aún ésta, por ser una disposición normativa de segunda categoría, tampoco puede ir más allá de lo que mandata la Constitución, ya que la seguridad pública y la Guardia Nacional están contempladas constitucionalmente como una materia civil.
Tampoco basta con una modificación a esta ley para quitarle la función esencia civil a la seguridad pública y a la Guardia Nacional, para mandarla a la órbita militar. En todo caso, el Poder Constituyente Permanente primero tendría que hacer la modificación constitucional, y después el Poder Legislativo Ordinario realizar las adecuaciones correspondientes a ésta y a otras leyes más, para que, entonces sí, el Poder Ejecutivo esté en condiciones de llevar a cabo los arreglos reglamentarios procedentes.
3. Por ser esta materia una decisión política fundamental de la estructura constitutiva y constitucional del Estado Mexicano. Se requiere de otra decisión de esta naturaleza; de una decisión de Estado, que necesaria e ineludiblemente tiene que pasar forzosamente por las manos de un Poder Constituyente Revisor de la Constitución, para en todo caso, y no solo se trata de modificar por modificar, si lo considera prudente, conveniente, viable y saludable para la sociedad, hacer la correspondiente modificación a la Constitución. Y esta decisión de Estado constitucional no está en manos exclusivas del Ejecutivo.
Ni los propios poderes constituidos la pueden cambiar por si mismos, y mucho menos violar: Ni el Congreso General, ni el Poder Ejecutivo, como tampoco la Suprema Corte de Justicia de la Nación, menos en su calidad y jerarquía de Tribunal Constitucional, por la precisión cristalina y contundencia que lo establece la Constitución. Los cambios solo son facultad y responsabilidad de un Poder Constituyente Permanente, en su categoría y función de órgano genuino de la representación originaria y directa del pueblo soberano. El único facultado para hacerlo es el Poder Constituyente Permanente. Esto es vivir en un Estado de Derecho constitucional democrático.
En resumen, para hacer una modificación pulcra de este tamaño, habría que hacerse primero las adecuaciones constitucionales; después una revisión completa de todas las leyes que tengan que ver con la seguridad pública y la Guardia Nacional, así como algunas militares que las recepcionarían, para su adecuación normativa, y después hacer lo mismo con toda la normativa aplicable de menor nivel, lo cual también repercutiría en este mismo sentido en la de las entidades federativas, para los efectos de la apropiada coordinación institucional de la seguridad pública y de las instituciones encargadas de atenderla.
Coda.
Por último, hay que decir que por supuesto que la seguridad pública en manos de los civiles no es perfecta. Es perfectible. Ciertamente hay que hacer adecuaciones estructurales normativas, organizacionales, procedimentales, instrumentales, físicas y humanas, y desde luego de mentalidad, de actitudes, de eticidad y de servicio, entre otros renglones, para mejorarla. Y si se puede si hay voluntad política para hacerlo por el bien de la sociedad y de la salud del Estado Mexicano.
En un Estado donde no hay certidumbre jurídica, no hay certeza de nada, y esto genera temor y ahuyenta todo. Porque mientras la política es más volátil y cambiante, el derecho es más estable y duradero; y eso es lo que da fe y confianza de largo horizonte. Por eso es importante el respeto al Estado de Derecho.
¹. La reforma constitucional de creación de la Guardia Nacional, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019. Vale mencionar, que el 21 de febrero del mismo año, se aprobó en el Senado de la República dicha reforma por unanimidad, lo cual nos habla con claridad meridiana que estuvo debidamente consensada democráticamente por todas las fuerzas partidistas representadas en ese órgano legislativo, para que así sea el rumbo y destino de esta institución de seguridad pública intermedia civil.
