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Óscar Constantino Gutierrez

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Doctor en Derecho por la Universidad San Pablo CEU de Madrid y catedrático universitario. Consultor en políticas públicas, contratos, Derecho Constitucional, Derecho de la Información y Derecho Administrativo.

Una declaración de contingencia y los enredos de José Ramón Cossío

Voy a dejar algo para la reflexión de nuestros administrativistas y laboralistas: hay quienes piden que se haga una declaración de contingencia sanitaria y no de emergencia.

¿Y por qué quieren una declaración de contingencia?

Por una sencilla razón: porque la declaración de emergencia obliga a que los patrones paguen a sus trabajadores una cantidad equivalente a su salario íntegro… mientras la declaración de contingencia sólo obliga a pagar a una cantidad equivalente al monto de un salario mínimo. Los fundamentos de esta diferencia de pago los pueden consultar en la Ley Federal del Trabajo, especialmente en los artículos 42 Bis, 427 fracciones I y VII, 429 fracción I y 430.

Pero hay un problema: será casi imposible que el Consejo de Salubridad General (CSG) declare una contingencia sanitaria… porque ni la Constitución General de la República, ni la Ley General de Salud, ni el reglamento interior del CSG facultan expresamente a la expedición de declaraciones de contingencia sanitaria.

La Ley General de Salud ni siquiera menciona la palabra contingencia, alude a emergencias sanitarias. El concepto de contingencia está en la Ley Federal del Trabajo, no se menciona en la Ley General de Salud, que usa el de emergencia.

Entonces, apliquemos la primera regla del administrativista, que es preguntar tres cosas: ¿existe la atribución?, ¿quién la tiene?, ¿cómo la tiene?

Es decir, la Ley Federal del Trabajo dice que hay declaraciones de contingencia sanitaria, pero, ¿quién las puede declarar? ¿Qué ley otorga a qué autoridad la atribución de expedirlas?

El ministro en retiro José Ramón Cossío ya dio su opinión sobre si hay o no contingencia sanitaria: su posición es clarísima, él considera que la declaración de emergencia sanitaria es en realidad una declaración de contingencia… pero como él mismo dijo, hace suya una interpretación muy debatible. A continuación explico el porqué.

En lenguaje natural, lo que el ministro Cossío dijo fue lo siguiente: pues mire, en ningún otro lado, aparte de la Ley Federal del Trabajo, se habla de contingencia sanitaria, así que lo que el Consejo de Salubridad General declaró como emergencia en realidad es una contingencia, aunque no se use la palabra contingencia.

Le compraría este argumento al ministro, pero… la misma Ley Federal del Trabajo también habla de emergencia sanitaria, en el mismo precepto y la distingue de la contingencia, en el artículo 132 fracción XIX Bis, que señala las obligaciones de los patrones:

De hecho, el artículo 132 fracción XIX Bis da una pista: la declaración de emergencia es previa a la de contingencia, son sucesivas, no sinónimas.

En conclusión: esa es la posición del ministro Cossío, pero ni siquiera el gobierno federal (autor del decreto) la respalda, ya que Ebrard sostuvo que debían pagarse las indemnizaciones a monto íntegro (como en el supuesto de la emergencia, no de la contingencia).

No obstante, el ministro Cossío pasó por alto la otra cuestión: ¿en realidad es el Consejo de Salubridad General quien tiene la facultad de hacer una declaratoria de contingencia sanitaria?

No los voy a aburrir con una larga explicación jurídica, pero que la Ley General de Salud ni siquiera mencione la declaración de contingencia, hace pensar que el Consejo pudiera no estar habilitado para dictarla, a pesar de que es una medida preventiva ante epidemias de carácter grave.

¿Cómo conciliamos una potestad no regulada, innominada, con el principio de legalidad, que exige una mayor explicitud entre más grande es el poder otorgado? Sin duda que el legislador se equivocó al no señalar expresamente qué autoridad puede dictar declaraciones de contingencia, pero esta falta no es reparable con argumentos facilones, como que las atribuciones genéricas habilitan cualquier acción: si fuera así, la Constitución tendría cinco artículos y las leyes no más de diez… y los abusos serían brutales. La especificidad de las facultades de las autoridades es una protección para los gobernados. Por tanto, ante la falla garrafal del legislador, se hace necesario acudir al valor seguridad jurídica y que esta medida la expida alguien que esté indiscutiblemente legitimado para dictarla.

Esta atribución no otorgada específicamente órgano alguno, obliga a recordar que el presidente de la República es titular de todo el Poder Ejecutivo y que el Consejo de Salubridad General depende directamente de él. Tal vez el único que puede dictar esas medidas es el presidente, con el refrendo del secretario de Salud: a final de cuentas, es él quien sanciona las otras medidas que toma el Consejo de Salubridad General. Tiene más sentido que el jefe del CSG decrete la medida, a que un consejo sin facultades expresas haga algo que sería de legalidad muy cuestionable.

Como sea, el gobierno federal decidió que los patrones paguen salarios completos y no mínimos. Si esa decisión fue pertinente, es materia de otra columna.

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