M^a Cruz Alvarado López y Susana de Andrés del Campo

Dentro de las funciones tradicionalmente asumidas por el Estado, nos interesa, por encima de su función legisladora, destacar su función pública. Por ella asume la competencia clave de ejercer la comunicación pública, entendida como "una clase de información que se refiere a intereses compartidos por el conjunto de la colectividad y que está destinada en todo o en parte a la reproducción social" (Martín Serrano, 1992).

Desde un punto de vista histórico, siempre ha existido esa relación entre el Estado y el manejo público de información.¹ Los poderes de los Estados van a asumir esa capacidad de "elegir, producir y difundir información referida a los intereses colectivos". Y para cumplir con la labor se crean instituciones especializadas en manejar la información: las empresas periodísticas y de opinión pública, a las que el Estado dará un papel mediador en la tarea de informar y comunicarse con los ciudadanos.

Lo característico de la situación actual es que el Estado ha pasado a utilizar la publicidad no como algo puntual, sino como un instrumento cotidiano de gestión de su labor. Esta práctica define un nuevo modo de gobernar, de tratar de solucionar posibles crisis y de difundir masivamente productos comunicativos que tienen un mercado seguro, pues resultan imprescindibles para desenvolverse en nuestra sociedad.

Las grandes transformaciones económicas, sociales y políticas producidas en el último cuarto del siglo XX han afectado a las funciones y necesidades del Estado y, con ello, han propiciado el uso de la comunicación publicitaria por parte de éste, al menos, en una triple dimensión:

1. La relativa a la relación que se da entre Estado y administrados. En una sociedad compleja y burocratizada, el gobierno necesita de la comunicación mediada para dirigirse a los ciudadanos. Además, existen también carencias en la utilización de otras modalidades de comunicación, como podría ser la interpersonal, y fallos en la cadena de información para llegar al ciudadano. Este tipo de comunicación publicitaria, de naturaleza casi ontológica, puede decirse que trata de confirmar la existencia del Estado, porque en la sociedad postindustrial de la comunicación, éste es, cada vez más, "la comunicación que mantiene con los ciudadanos". En este sentido, la publicidad cumple una función principal como dique de audiencias, canalizadas bajo control cualitativo y cuantitativo para la recepción de los mensajes estatales. El Estado anunciante, de esta forma, se esfuerza en generar un ciudadano receptor, convirtiendo las relaciones burocratizadas con la ciudadanía en relaciones mediatizadas confiadas en buena parte a la publicidad. Pero con la apariencia de informar y reflejar transparencia, a través de la publicidad, el Estado en realidad adolece de opacidad, pues -como apunta Eguizábal (2003)- el ejercicio de la publicidad no es el de descubrir, sino el de seducir, es decir, ocultar, levantar pasión donde reina la frialdad, la cerebralidad.

2. La preocupación por crear y mantener una imagen de Estado, adoptando así una de las peculiaridades de la empresa privada de hoy, la de gestionar su comunicación de modo global, pensando siempre en transmitir una buena imagen de empresa e incluso conseguir notoriedad. La administración es consciente de la importancia del factor imagen y de tratar de buscar su identidad² por los mismos medios que lo hacen las entidades privadas. Tiene necesidad de mantener una imagen de preocupación por los problemas sociales, aunque sólo sea a través del escaparate que la publicidad ofrece. En general, se utiliza la publicidad, sobre todo a través del medio televisivo, como una arma estratégica que convence al ciudadano de que existe una preocupación por él, salvando así la distancia administración-administrados. Con el objetivo de crear, mantener o mejorar su imagen, el Estado tratará igualmente de salvar las críticas recibidas desde distintos sectores. Se trata, en este caso, de una publicidad que denominaríamos de identidad, al igual que en la publicidad comercial hablamos de identidad de marca.

3. La necesidad misma, en una sociedad compleja y cambiante como la nuestra, de utilizar formas de comunicación masiva para difundir informaciones de interés general (leyes, servicios públicos, etcétera) y malear actitudes y comportamientos hacia la norma social aceptada. Problemas sociales como la droga, las enfermedades, etcétera, exigen el intento de tratar de modificar comportamientos perjudiciales para el conjunto social. De esta necesidad se derivaría un tipo de publicidad que podríamos denominar de gestión, aunque subsume un objetivo de creación de imagen.

Por otro lado, aparecen nuevos mecanismos de regulación y control social, no procedentes del Estado, sino de otros sectores, lo que supone la necesidad de redefinir la noción misma de servicio público. (Han surgido nuevas formas de socialización, de servicios a la comunidad, educación, salud, etcétera, desde lo privado.) Los anunciantes de antes se convierten en gestores de la comunicación de interés público, mientras que el Estado se aproxima, cada vez más, a la empresa privada (Mattelart, 1989).

El Estado hace publicidad para comunicarse con el ciudadano y compite en espacio, tiempo y creatividad con los grandes inversores publicitarios (llegando hasta las finales de los grandes premios de publicidad internacional). Mientras, las entidades privadas ejercen labores de responsabilidad pública: se rodean de valores ecológicos, benéficos, humanitarios e, incluso, altruistas, y se preocupan por los aspectos más diversos y localizados que el Estado desatiende. En este sentido, entre las esferas privada y pública parece existir un canal comunicativo que se equilibra como los vasos comunicantes.

La publicidad estatal

Muchas son las expresiones con las que se trata etiquetar la comunicación publicitaria que realizan hoy las instituciones estatales de todo tipo: publicidad institucional,³ estatal, gubernamental, de interés público, de asuntos públicos o servicio público,⁴ etcétera. Pero es evidente que la complejidad del fenómeno no admite etiquetas exclusivas. Estamos ante un anunciante múltiple y poliédrico -es uno y muchos a la vez- que recurre a la publicidad con muy diversas finalidades: desde campañas que promueven causas sociales o tratan de hacer conciencia en la población sobre temas de salud pública, hasta campañas para evitar el fraude impositivo, promover el voto o informar sobre la labor realizada por un ministerio.

De modo que, sin entrar en el análisis pormenorizado de la bondad de una de estas etiquetas frente a las otras, partiremos aquí del principio de que el Estado hace publicidad y ésta puede ser de diversos tipos en función de su finalidad prioritaria.