Ernesto Villanueva
El pasado 10 de octubre de este año, el presidente Vicente Fox ordenó publicar en el Diario Oficial de la Federación en una edición vespertina el "Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se
indica", que reforma de manera sustancial su similar expedido el 1 de julio de 1969, el cual establecía el pago
del conocido como impuesto en especie que consiste en el 12.5% del tiempo de transmisión de los
concesionarios. Este impuesto también se amplió a las estaciones permisionadas, es decir, a las que no tienen fines de
lucro. Sin entrar en esta oportunidad a las cuestiones de contenido del articulado del decreto en cuestión,
considero que se trata de un documento normativo que violenta el principio de legalidad y quebranta el
mandato constitucional de la división de poderes. Existen, por supuesto, un conjunto de argumentos jurídicos que
me permiten hacer los asertos anteriores, a saber.
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Foto: Gustavo
Benítez/Notimex |
El artículo 28 constitucional, incluido en lo que se ha denominado la parte dogmática de la Constitución,
es decir, la relativa a los fines constitucionales dispone un principio general muy importante para este
propósito. En su primer párrafo, que a la letra dice: "En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los
monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria". Este
principio general se explica porque los impuestos constituyen una fuente de importancia capital para mantener el
aparato del Estado. La propia Constitución, sin embargo, establece excepciones a la regla general para responder
a cuestiones que requieran de un tratamiento especial. Cabe decir también que el artículo 28 prescribe lo
que se denomina reserva de ley; es decir que las exenciones de impuestos corresponden a la esfera de
atribuciones que se reservan al Poder Legislativo.
En efecto, el artículo 73, en su fracción VII dispone de manera clara que el Congreso de la Unión
tiene atribuciones "Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto". A mayor abundamiento
la fracción XXIX del mismo artículo constitucional dice que el Congreso tiene también atribuciones "Para
establecer contribuciones: 4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación".
Si esto es así, la pregunta lógica que habría que hacerse es si el Presidente de la República tiene facultades
para reformar el mandato de lo previsto en una ley, en este caso, la Ley que Establece, Reforma y Adiciona
las Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de
diciembre de 1968. El Presidente de la República en su decreto invoca como fundamentos legales: a) la fracción I
del artículo 89 constitucional; b) los artículos 27 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y
c) el artículo 39, fracción II del Código Fiscal de la Federación. Veamos cómo ninguno de los fundamentos
legales en los que se basa la legalidad del decreto tiene sustento.
Primero. El artículo 89, fracción I, de la Constitución establece en su segunda oración lo que la
doctrina considera la facultad reglamentaria del Presidente de la República. Esta facultad tiene como propósito
expedir normas jurídicas para el mejor cumplimiento de las leyes, pero se encuentra debidamente acotada. La
Suprema Corte de Justicia al interpretar la facultad reglamentaria del Presidente de la República ha sostenido que:
"En relación con la facultad reglamentaria conferida por el artículo 89, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos al Presidente de la República, se debe tomar en cuenta que los artículos
28 y 31, fracción IV, constitucionales, reservan a las leyes entendidas desde los puntos de vista formal y material, la exclusiva determinación de los elementos esenciales de las contribuciones. Por ello, la expedición de
una norma reglamentaria, además de que no debe contrariar o alterar la ley que reglamenta, por ser tal
ordenamiento su medida y justificación, tampoco debe establecer alguno o algunos de los mencionados elementos
esenciales de las contribuciones, dado que éstos, por mandato constitucional, deben estar en un acto formal y
materialmente legislativo y no en una norma
reglamentaria".1 Como se puede advertir, el Presidente por la vía
reglamentaria no puede legalmente contrariar o alterar la ley, cuestión que sucede en el decreto comentado, habida
cuenta que no es lo mismo un impuesto del 25% en efectivo previsto en la ley de 1969 que las modalidades
que establece el decreto en cuestión.
Segundo. Los artículos 27 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se refieren a
las facultades de las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Gobernación. En ninguna de sus fracciones
se establecen atribuciones que brinden el mínimo fundamento legal al decreto referido.
Tercero. El artículo 39, fracción II del Código Fiscal de la Federación es la parte que ha sido objeto de
mayor polémica en los últimos tiempos. Dice así el texto normativo en cuestión: "Artículo 39. El Ejecutivo
Federal mediante resoluciones de carácter general podrá: II.- Dictar las medidas relacionadas con la
administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales, sin variar las disposiciones
relacionadas con el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa o la tarifa de los gravámenes, las infracciones o las
sanciones de las mismas, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes". Tampoco se encuentra aquí fundamento legal precisamente porque el decreto en comento sí varía "las
disposiciones relacionadas con el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa o la tarifa de los gravámenes", como se
desprende de su lectura en relación con la ley que es su medida y proporción.
Por lo anterior, la Cámara de Diputados, con al menos 33% de sus integrantes, puede iniciar en los 30 días siguientes a la publicación del decreto una controversia constitucional en los términos del artículo 105, circunstancia que permitiría legislar en materia en una situación de mayor calado democrático, con la participación de todos los actores involucrados en el tema pensando en el interés de la nación.
Diciembre 2008
Ilegal, el decreto de Fox
