etcétera

Modelo de comunicación contra el estancamiento

José Carreño Carlón

Cuando hace seis años en las elecciones intermedias de 1997 el PRI perdió por primera vez en su historia la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, la pérdida más significativa fue para el poder presidencial que, hasta entonces desde la segunda mitad del gobierno del presidente Cárdenas (1937) controlaba y dominaba al partido dominante y, a través de éste, al Congreso.

Cuando tres años más tarde en las elecciones presidenciales de 2000 el PRI perdió la mismísima Presidencia de la República y llegó a su fin el régimen de partido dominante instaurado en 1929, el primer gobierno del nuevo régimen de la alternancia electoral plena nació también sin mayoría, ésta vez en las dos cámaras del Poder Legislativo.

A dos años y medio de ese cambio de régimen, a juzgar por los mensajes de la campaña del PAN para renovar la Cámara de Diputados, el primer Presidente del nuevo régimen político mexicano parece encontrar también un sentimiento de pérdida en la falta de control del Ejecutivo sobre el Congreso.

Y todo indica que el Presidente seguirá resintiendo esa percepción de pérdida a la vista de los pronósticos electorales de este año. Ello, no obstante la paradoja de que, mientras en 1997, la pérdida del control de la Cámara de Diputados por el Presidente de la República se percibió como un avance democrático de cara al antiguo régimen dominado por el PRI, en el nuevo régimen la imposibilidad de control presidencial sobre el Congreso se presenta en la actual campaña como un freno para el cambio democrático.

Aparte de ese común sentimiento de pérdida, hay una continuidad, entre muchas, en los comportamientos de los dos Presidentes el anterior y el actual en lo que atañe a la forma de enfrentar el reto de gobernar sin mayoría: los dos han pretendido gobernar con los recursos de la comunicación pública de la época de los gobiernos con mayorías holgadas o absolutas.

A partir de 1997, por ejemplo, el presidente Zedillo, además de no haber podido lograr los acuerdos para profundizar las reformas por cuyo impulso, en apoyo del presidente Fox, ha llegado a apremiar de mal modo a los gobernadores del PRI, se enfrentó a la primera Cámara de Diputados no controlada por el poder presidencial con los mismos reflejos informativos, o antinformativos, con los que se enfrentaba al Congreso controlado por el Ejecutivo. Con el manejo ante el Congreso del caso Fobaproa, para sólo hablar de un caso, provocó el colapso político más costoso de esos años

Foto: Edgar Medel

para el país y para el que suponemos su propio partido a partir de una estrategia de comunicación no orientada a informarles ni a explicarles a los diputados ni a los suyos la verdad sobre los costos del rescate bancario. Al contrario, trató de ocultársela en una miscelánea fiscal como si para ello todavía hubiera contado con el apoyo de la mayoría y con los mecanismos de subordinación y silenciamiento del Congreso de los que se jactó hasta antes de la elección de 1997. (Con la grandeza y la sensibilidad que lo caracterizaron, en 1996 se refirió a su derecho a usar a sus diputados mis diputados, dijo cuando se jactó de hacerlos votar por su fórmula de financiamiento a los partidos en la discusión sobre una de las reformas al Cofipe.) A partir de ese ocultamiento de la información sobre los costos que acumulaba el rescate bancario y con la pretensión de pasárselos de contrabando a una cámara ya no controlada por el Ejecutivo, dentro de un proyecto de disposiciones en materia fiscal la mayoría opositora, tras descubrir esa información, la dio a conocer en un marco de cuestionamientos y sospechas que hasta el momento no se ha podido disipar.

Las nuevas generaciones de gobernantes han pagado y han hecho pagar muy caro su distancia del quehacer político, sus distorsiones sobre el papel de la comunicación pública y su ignorancia de la historia nacional. Por ello no es mucho más afortunada la estrategia de comunicación del nuevo régimen en el marco, también, de un gobierno sin mayoría.

Las tensiones de estos años entre el Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados, como telón de fondo de los desencuentros del Presidente con el Congreso por el poder de la bolsa, plantean un reclamo histórico imposible de captar desde tales niveles de desconocimiento de lo básico.

Cuando hace unos meses presentamos en la Universidad Iberoamericana el volumen Gobernar sin mayoría, coordinado por María Amparo Casar e Ignacio Marván Laborde, tuvimos la fortuna de contar, entre los presentadores, con el historiador de la Universidad de Turín y ahora profesor huésped de El Colegio de México Marcello Carmagnani, un estudioso muy reconocido en el mundo por sus estudios, entre otros temas, de la formación del federalismo liberal mexicano, del federalismo latinoamericano y del Estado y la sociedad en América Latina de la segunda mitad del siglo XIX al primer tercio del siglo XX. Contra los esquemas que simplifican nuestra evolución política en términos de caudillismo, presidencialismo o populismo, Carmagnani nos recordó que son tres los actores históricos fundamentales de la gobernabilidad en México: la Presidencia de la República, el Congreso de la Unión y los estados. Particularmente impertinente le resultaba a Carmagnani la pretensión, al hablar de gobiernos divididos, de disociar a los estados, porque, dijo, no se puede pasar por alto que en ellos y tras ellos está la ciudadanía y las instituciones que hacen posible la acción de la representación política del país: los diputados, los senadores, los gobernadores y el mismo Presidente de la República.

Carmagnani recordó entonces un fenómeno muy interesante para el caso mexicano: la fuerza de los estados y de las regiones reemerge siempre que decaen las instituciones establecidas, centralizadoras del poder, por ejemplo durante la revolución y en la primera década de las postrevolución con la emergencia de los partidos regionales y podríamos agregar en la actual etapa política del país, a partir de 1997, con la decadencia y la caída final del régimen de partido dominante.

En abono de estas propuestas habría que agregar el dato de que ya en el siglo XIX surgió una especie de Conago semejante a la actual, una Conferencia de Gobernadores que tomó auge a la muerte de Juárez y que desapareció cuando Porfirio Díaz logró de nuevo concentrar el poder.

Si Zedillo y Fox ignoraran menos aspectos elementales de la historia política del país, quizá entenderían que de nada sirve desautorizar o regañar a los gobernadores que en una época como la actual hacen reemerger la presencia de sus estados en busca de un lugar en la conformación de lo que podría llegar a ser un nuevo sistema de toma de decisiones nacionales.

Y todo parece indicar no sólo que, de aquí en adelante, no se podrá gobernar sin acuerdo con los gobernadores, sino que, sin el acuerdo con los gobernadores, tampoco habrá acuerdos con el Congreso. Así parece mostrarlo la incorporación de los estados como actores en la solución funcional a los problemas de los gobiernos divididos, y no como problemas adicionales, como aparentemente lo quisieron ver Zedillo y Fox (éste, en un primer momento) y los medios que han concurrido a la desautorización de las movilizaciones de los gobernadores.

Un modelo tomado de la sociología de la comunicación podría aplicarse a la búsqueda de entendimientos entre esos tres actores históricos que han concurrido a la gobernabilidad del país: Presidencia-Congreso-estados.

Se trata del llamado modelo de flujo en dos pasos, de Paul Lazarsfeld, quien planteó la evidencia empírica de que, en la relación medios-audiencias-líderes de opinión, una inmensa mayoría de personas no se informa directamente a través de los medios, sino que la mayor parte de su información proviene, en un primer paso, de un primer eslabón, el constituido por los líderes de opinión, en su connotación sociológica original: los líderes de grupos o comunidades que seleccionan e interpretan activamente el material mediático, ofician de importantes conductores, de mediadores, vaya, entre los medios y la comunidad y traducen la realidad de los medios a las experiencias de cada grupo, desde el grupo familiar, hasta el de la escuela, los amigos, el centro de trabajo, entre otros. (Nada que ver con los así llamados "líderes de opinión" por esa mezcla de ignorancia, adulación y autoadulación que aplica ese concepto a locutores o columnistas.)

En México, por ejemplo, en el primer semestre de 2000, acaso 15% de las audiencias totales entraba en contacto alguna vez con los contenidos políticos de los segmentos informativos y editoriales de los medios.

Y es a través de un segundo paso indirectamente que el otro 85% recibió ese año el flujo informativo de los medios: a través de aquel 15%, que comprendía a lectores de medios impresos y audiencias de noticiarios de medios audiovisuales, a cargo de las tareas de procesar y de contarles a los demás su propia versión de lo leído y lo atendido. En esta operación, estos líderes de opinión se erigen así en agentes imprescindibles en los procesos de definición de la agenda del debate público y de construcción del consenso social.

En un sentido paralelo, parecería que también tendría que darse en dos pasos, como parece que se está dando, el flujo de la relación y de los eventuales acuerdos entre los actores históricos de la gobernabilidad en el nuevo marco de los gobiernos divididos o sin mayoría.

En este paralelismo, es un hecho que la mayor parte de los legisladores federales provenientes de cada estado no se exponen directamente a los mensajes que envía el Ejecutivo federal en forma de iniciativas de leyes o de presupuestos ni entran a la negociación directa con él y a veces ni siquiera lo hacen a través del líder nacional ni del líder parlamentario de su propio partido. Si lo llegan a hacer, lo hacen cada vez más como portadores del procesamiento y la interpretación de los poderes en primer lugar, los gobernadores de sus estados. Hoy más que antes, de su relación con ellos depende su carrera, sus campañas, su ascenso y los apoyos de todo tipo que requieren para transitar por la vida pública.

Y, a la manera en que lo hacen los líderes de opinión con las audiencias finales en el caso de los flujos informativos de los medios, son los gobernadores quienes toman ese lugar frente a los flujos de las propuestas del Poder Ejecutivo. Son ellos quienes atienden con un interés más directo y mayor capacidad de procesamiento los mensajes presidenciales y seleccionan e interpretan activamente las iniciativas del Ejecutivo a ser formalmente procesadas por los legisladores de sus respectivos estados. Son ellos quienes, de esta manera, ofician de importantes conductores entre los mensajes del Presidente y el Congreso y traducen la realidad de las iniciativas presidenciales a las experiencias de cada estado y de cada distrito electoral. Y, por tanto, son también ellos, los gobernadores, quienes se han propuesto reivindicar su papel como actores en la definición de la agenda del debate público y en la construcción de los acuerdos nacionales, a través del peso que tienen o pueden tener en la inducción o inhibición de los entendimientos entre los legisladores federales provenientes de sus estados y el Ejecutivo federal.

Este flujo en dos pasos parece haberlo intuido el porfiriato y lo habría encauzado verticalmente con su red de alianzas de cacicazgos regionales que a su vez controlaban a quienes enviaban al "centro" habilitados como legisladores federales electos.

Parece haberlo intuido también el régimen de partido dominante con su institución, también vertical, de la Gran Comisión, que a su manera funcionaba en las cámaras como correa de transmisión entre el Ejecutivo federal, los ejecutivos locales y los legisladores.

Sin mecanismos como los encontrados por los pasados regímenes, acordes con cada etapa de la evolución política del país, el nuevo régimen no parecía encontrar su propio modelo de flujo en dos pasos, acorde con el nuevo desarrollo democrático, hasta que se le empezó a dar carta de legitimidad a la conferencia de gobernadores, lo que quizá podría también empezar a configurar, en la próxima legislatura, un nuevo modelo de comunicación y entendimiento en dos pasos entre nuestros actores irrenunciables en la tarea de la gobernabilidad: Ejecutivo y Congreso federal y poderes de los estados.

Mientras este proceso no madure, el nuevo régimen estará condenado a descansar sólo en un marketing político orientado, sin mayor éxito, a doblegar al Congreso con el argumento de la parálisis institucional como consecuencia indeseable de los gobiernos sin mayoría parlamentaria. Pero frente a ese marketing toma fuerza a su vez la interpretación democrática de la regla de las mayorías, según la cual, la falta de decisiones parlamentarias sobre los diversos temas en los que no se ha llegado a acuerdos, simplemente actualiza la teoría de los frenos y contrapesos en el régimen de separación de poderes.

Y en la medida en que ese proceso no madure, el nuevo régimen seguirá cercado por situaciones cada vez más paradójicas, como la que se ilustra en el hecho de que mientras los gobiernos sin mayoría de los siglos XIX y XX abusaron del recurso altamente controvertido del Ejecutivo de legislar a través de facultades extraordinarias con el argumento de que así evitaban la parálisis institucional, hoy, en el nuevo régimen del siglo XXI se pretende justificar el controvertido exceso en el uso de la facultad reglamentaria del Ejecutivo al promulgar, por ejemplo, su decreto del 10 de octubre pasado, con el argumento de que ésa era la única forma de romper el estancamiento en la contrucción de acuerdos en el Congreso para legislar en materia de radio y TV.