Ciro Murayama
Competencia política abierta y presencia de los partidos políticos en los medios de comunicación masiva son temas indivisibles.
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Foto: Memoria gráfica de
la democracia 2000/IFE |
En sociedades complejas como la mexicana, no puede concebirse la democracia sin el acceso de las
distintas ofertas políticas a radio y televisión: son los únicos vehículos que permiten que los diagnósticos, las
propuestas y también los dislates de partidos y candidatos, estén al alcance de millones de votantes. Más aún, la forma
en que las campañas aparecen en los medios acaba definiendo en buena medida la calidad de la
competencia electoral. Por ello es común que las distintas regulaciones electorales a nivel internacional incluyan
capítulos referidos a la manera en que la contienda debe fluir por los medios electrónicos. En las líneas que
siguen presento los dispositivos que existen al respecto en la ley electoral en México, para explicar a partir de ese
marco cuál ha sido la experiencia en los comicios federales más recientes, así como el tipo de eventos que habrán
de irse cumpliendo en este campo a lo largo del proceso electoral con el que se va a renovar la Cámara de
Diputados en julio próximo.
La legislación electoral mexicana regula una gama de asuntos que incluye programas permanentes
de divulgación y de debate en radio y TV, espacios públicos adicionales y la compra estatal de spots o
promocionales durante las campañas políticas, la distribución del tiempo, define quiénes pueden comprar espacios
para propaganda electoral, determina las tareas de la autoridad electoral respecto de los medios, entre otros
puntos. Es decir, es una ley que abarca distintos aspectos, cada uno con una lógica, por lo que iremos por partes
para tener un panorama lo suficientemente amplio.
1. Transmisión por ley
Desde que, al inicio de la apertura política en los años 70, los partidos políticos nacionales fueron
declarados por el legislador "entidades de interés público", se determinó su derecho a recibir diferentes
prerrogativas, entre ellas financiamiento público y su presencia en radio y televisión. Es decir, no es reciente la
normatividad en este terreno aunque, como toda la legislación electoral, ha sufrido modificaciones significativas.
En la actualidad, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) establece en
su título tercero las distintas modalidades en que los partidos políticos han de acceder a espacios en radio y TV
con cargo a los llamados tiempos oficiales del Estado.
La determinación de los canales y estaciones de preferencia del conjunto de los partidos, así como de
los horarios de transmisión de sus programas, se toma en la Comisión de Radiodifusión del Instituto
Federal Electoral (IFE), integrada por un representante con voz y voto por cada partido político, y por el director
ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del IFE, que sólo cuenta con voz y funge como presidente. Este
funcionario del IFE, a su vez, está encargado de dar trámite a las aperturas de los tiempos correspondientes. El artículo
46 del Cofipe establece que los programas de los partidos y del IFE deben ser "transmitidos en cobertura
nacional y los concesionarios los deberán transmitir en horarios de mayor
audiencia".1
En primer lugar aparecen los programas permanentes de los partidos. Se trata de 15 minutos mensuales
por cada partido político nacional, sin importar su votación previa o incluso que sea de reciente registro. En
virtud de que el tiempo mínimo en que podían dividirse los espacios del Estado en los medios era de cinco
minutos, los partidos venían decidiendo utilizar sus 15 minutos en la mayor cantidad de impactos posibles, de forma
tal que es común que cada partido goce de tres segmentos de cinco minutos al mes. En el futuro, y de
acuerdo con la mayor flexibilidad del reglamento de radio y TV expedido por el Ejecutivo en octubre, los partidos
podrán buscar dividir de otra forma sus 15 minutos. Por el momento, como ya está en marcha el "plan de medios"
que los partidos acordaron para la transmisión de sus programas y que concluirá en agosto de 2003, cabe
esperar que se mantengan las mismas pautas de transmisión de los programas permanentes hasta que concluya
el proceso electoral en curso.
En segundo término se tiene a los programas especiales o de debate. Se trata de un espacio común, de
todos los partidos, que se viene transmitiendo una vez al mes (lo dirige desde hace unos años la periodista
Carmen Aristegui) con una duración de media hora, que es el tiempo máximo que puede durar un programa del
Estado. El tema de discusión se decide por el acuerdo de los partidos políticos, también en el seno de la Comisión
de Radiodifusión del IFE.
En tercer lugar están los programas complementarios durante las campañas electorales. Cuando se trata
de elecciones a Presidente de la República, el tiempo total de transmisión, de acuerdo con el artículo 47
párrafo 1 del Cofipe, es de 250 horas en radio y 200 en televisión para todos los partidos; ese tiempo se reduce a
la mitad cuando sólo se elige a integrantes de la Cámara de Diputados. Siendo así, el año que viene habrá
125 horas adicionales en radio y 100 en televisión para los partidos políticos. En la distribución del tiempo en este tipo de programas hay una novedad frente a los dos primeros: no es enteramente igualitaria, sino que 30%
se reparte de forma pareja entre todos los partidos y el 70% restante se asigna en forma proporcional a la
votación alcanzada en la elección previa. En el caso de los partidos de nuevo registro, que no participaron en la
elección anterior, le corresponde a cada uno 4% del tiempo total.
Hasta aquí se trata de espacios con cargo a los tiempos del Estado, pero la ley dispone de forma
adicional que el IFE adquiera una bolsa de spots con una duración de 20 segundos y la ponga a disposición de los
partidos. El límite es de diez mil spots en radio y 400 en televisión, cuyo costo total no puede exceder 20% del
financiamiento público que reciben los partidos para campañas en una elección presidencial y de 12% en una elección
de integrantes del Congreso. Si el IFE estima que el financiamiento público de todos los partidos para
campañas ascenderá a dos mil 418 millones de pesos, la compra de spots alcanzará una cifra cercana a los 290
millones de pesos el año próximo. De nueva cuenta, los canales y estaciones de televisión, así como los horarios en
que en su conjunto desean aparecer los partidos a través de estos spots, se define en la Comisión de
Radiodifusión. Aquí el criterio de distribución también es mixto: 4% del total para cada partido nuevo y, del resto,
70% proporcional y 30% igualitario para los partidos que ya tienen representación en el
Congreso.2
Para dar una idea de cuánto han llegado a significar todos los programas y espacios hasta ahora
señalados, en el cuadro 1 se expone el tiempo total que por distintas vías el Estado puso a disposición de los partidos
en la campaña del año 2000.
Conviene hacer notar que además de tratarse de un elevado volumen de tiempo de transmisión más de
mil 620 horas en radio y casi 420 en televisión, se distribuyó de forma muy equilibrada: el PRI obtuvo en
televisión 26%; la Alianza por el Cambio 22%; 21% la Alianza por México, y el PARM, el Partido de Centro
Democrático y Democracia Social 11%, respectivamente. En la radio, la distribución fue aún más equilibrada: el PRI
tuvo 20%; la Alianza por el Cambio 19%; la Alianza por México 18% y los partidos Centro Democrático,
Auténtico de la Revolución Mexicana y Democracia Social dispusieron cada uno de 14%.
Una conclusión importante es que el criterio actual con que se distribuye el tiempo que el Estado pone
a disposición de los partidos en los medios incentiva la contienda electoral y da lugar a unas condiciones de
la competencia adecuadas.
2. La compra de espacios por los partidos en los medios
Los partidos políticos son los únicos que pueden comprar espacios para hacer propaganda electoral y
ningún tercero, ya sea en favor o en contra de algún partido o candidato. La idea de esta norma es evitar que a
través de los llamados "gastos independientes" a los partidos, haya quien pueda alterar las condiciones de la
competencia electoral al canalizar dinero a este rubro, que es el más importante de cuantos hay en materia de gasto
en propaganda. A la vez, induce que los partidos, y sólo ellos, sean los responsables directos de lo que dicen
y dejan de decir en sus mensajes.
Ahora bien, con el fin de que no exista una discriminación negativa por parte de los concesionarios
frente a determinados partidos a través de la fijación de precios excesivos, la autoridad electoral configura un
catálogo con la información de las tarifas de medios electrónicos y empresas que están vigentes a lo largo de la
duración de cada campaña. En el año 2000, dicho catálogo reunió datos de mil 137 estaciones de radio y 219
canales de televisión. Durante todo el proceso electoral federal pasado, ningún partido o coalición electoral reportó
que detectara o sufriera la violación de alguna de las tarifas dadas a conocer originalmente por los propios
concesionarios.
El dinero que los partidos pueden destinar a la compra de espacios en los medios tiene dos afluentes:
público y privado. El financiamiento público, por obligación constitucional, es predominante sobre el privado y se
asigna siguiendo un criterio muy similar al de los tiempos de las campañas: 30% igualitario y 70% proporcional a
la votación entre los partidos con representación en el Congreso, y 2% del total para cada partido político
de nuevo registro. En año de campaña electoral, el financiamiento público de los partidos se duplica, con lo
que cuentan con más recursos para desplegar sus campañas a través de los medios de
comunicación.3
Todos los gastos en que incurren los partidos deben ser reportados, peso a peso, a la autoridad
electoral, incluyendo el pago por espacios en radio y TV, pues la legislación ha definido topes a los gastos de
campaña en cada elección con el fin de evitar, de nuevo, que el peso del dinero acabe trastocando la posibilidad de
una contienda real. Así, además de recibir los informes de gastos de campaña, para cumplir con su tarea
de fiscalización del dinero que fluye hacia y de los partidos, el IFE dispone un monitoreo sobre canales de
televisión y estaciones de radio en todo el país, a partir del cual "cruza" información: compara el dicho de los
partidos, avalado por las facturas de pago a los concesionarios, con los anuncios que realmente se transmitieron.
Este minucioso ejercicio, se extiende durante todas las horas de duración de las campañas electorales 166 días
en una elección presidencial, 77 días en una elección al Congreso.
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Foto: Raúl Ramírez M. |
La información sobre los montos del gasto por partido y coalición electoral en publicidad en medios
de comunicación electrónica durante el año 2000, fue la que el IFE entregó a
etcétera y que ésta reprodujo en su edición de noviembre aunque, como es sabido, la interpretación de los datos que hizo la revista no
fue compartida por el instituto electoral. Al respecto, un breve comentario: para averiguar el costo por spot en
que incurrió cada partido o coalición, es necesario en primer lugar distinguir la variedad de productos
contratados en cada televisora que se definen en función del horario y el canal, duración al aire del mensaje, el tipo
de mensaje. Sin esa información, se corre el riesgo de incurrir en el error metodológico de obtener un solo
y mismo precio para productos bien diferenciados. Información dada a conocer más adelante por el IFE,
acerca de la distribución de canales y horarios en los que cada partido y coalición optó por contratar su publicidad en TV, permite comprobar que, en efecto, las diferencias en tiempo de duración, horario y canal de
transmisión de los anuncios publicitarios impiden estimar un costo medio por promocional incluso para un mismo
partido o coalición.
Ahora bien, con la información que
etcétera publicó en noviembre sí se puede saber cuál es la
valoración de cada partido sobre las distintas televisoras en función del dinero que canalizó a cada una de ellas. Más
que de una preferencia de las televisoras, que en todo caso podría medirse por la cobertura que dieron en
sus noticieros a los distintos partidos, la contratación refleja al igual que ocurre en el grueso de las
relaciones mercantiles la preferencia del consumidor, en este caso de los partidos. El cuadro 2 da cuenta del monto
y porcentaje de recursos que cada opción destinó a las empresas televisivas que transmiten en el DF.
Observando ese rubro, aunque puedan mediar razones de cobertura, sorprende el bajo o nulo aprecio que en general
se mostró por aparecer en los canales del Estado.
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Asimismo, a partir de la información sobre gasto en medios electrónicos y de la relativa al
financiamiento electoral y los egresos de las campañas de 2000, que el IFE ha hecho pública a través de su página en
Internet (www.ife.org.mx), se puede desprender que de cada diez pesos gastados en las campañas federales,
tres terminaron en unas cuantas empresas de televisión (cuadro 3).
3. Los lineamientos para los noticieros
Otro capítulo en el que la ley electoral tiene disposiciones se refiere a los noticieros. En esta esfera la
norma trata de hacer embonar dos tipos de derechos que no siempre resultan coincidentes: el de la libertad de
prensa y expresión de los medios, y el no escrito de los partidos a recibir un trato objetivo y, en la medida de lo
posible, equilibrado por parte de los concesionarios.
La salida por la que optó el legislador consiste en lo que algunos han llamado la creación de un
"contexto de exigencia" hacia los medios. Es decir, en contar con distintos mecanismos de "invitación" a una
cobertura equitativa, sin favoritismos ni enconos.
Los "lineamientos aplicables a los noticieros de radio y televisión" constituyen una de esas herramientas.
Al inicio del proceso electoral los partidos políticos, reunidos en la Comisión de Radiodifusión, elaboran
un conjunto de lineamientos aplicables a noticieros electrónicos mismos que se entregan a la Cámara
Nacional de la Industria de Radio y Televisión. En el proceso del año 2000, las sugerencias de los partidos a los
medios se centraron, fundamentalmente, en los temas de la equidad y neutralidad en el tratamiento noticioso a
las distintas propuestas, de la calidad en el acceso a las noticias, del derecho de aclaración de la información y
el respeto a los contendientes, en especial a su vida privada. A más tardar el 15 de diciembre de este
año conoceremos el contenido de los nuevos lineamientos que redacten los partidos para la siguiente campaña.
Cabe señalar que a lo largo de toda la campaña anterior la norma no fue la exclusión de ofertas y
candidatos, ni un trato siempre favorable a alguno de ellos en detrimento del resto, por lo que puede decirse que los
medios fueron sensibles a la solicitud de los partidos. Para valorar esa conducta mediática en su justa dimensión,
baste sólo con recordar el tipo de cobertura poca y de mala fe que se dio en 1988 a la campaña del
ingeniero Cárdenas en los principales noticieros de la televisión.
En este campo, qué duda cabe, hay avances notables, los medios han dejado de identificarse con un
partido o candidato y se ven obligados y estimulados a brindar una cobertura equilibrada, acorde con las muy
variadas preferencias electorales que finalmente tiene el público televidente y radioescucha.
4. El monitoreo del IFE
El otro instrumento de probada utilidad para crear el contexto de exigencia a los medios es el monitoreo
que, por imperativo legal, el IFE practica a los noticieros de radio y televisión. La autoridad electoral reúne
la información sobre el contenido electoral de las noticias en radio y TV, la da a conocer, llama la
atención, presenta sus preocupaciones, las ventila con los partidos, las pone al alcance de los medios aludidos y de
las demás empresas de comunicación, y a partir de ahí convoca a corregir desequilibrios o tratos informativos
que erosionen la calidad de la competencia electoral.
Durante el proceso electoral de 2000, el monitoreo que diseñó el IFE abarcó la cobertura noticiosa de
84 canales de televisión y 126 estaciones de radio en todo el país y en total fueron presentados seis informes,
uno por cada mes de campaña. En el ejercicio las siguientes variables fueron medidas y dadas a conocer: cuánto espacio destinaba cada noticiero de radio y televisión a cada una de las seis opciones contendientes, el
número de menciones que recibían, la ubicación de la nota dentro de cada espacio informativo, el género de la
nota, el recurso técnico utilizado, si existía alguna valoración positiva, negativa o si la nota era neutra.
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Con los dos primeros monitoreos, se apreció la existencia de un notable equilibrio entre las dos
coaliciones y el PRI en cuanto a tiempo obtenido, y que los tres partidos de registro reciente gozaban de
espacios significativamente menores, esto es, que literalmente competían en una segunda pista en lo que se refiere
a cobertura noticiosa. En el tercer monitoreo, sin embargo, los resultados indicaron que se había modificado,
en favor del PRI, la tendencia equilibrada. Para el cuarto periodo de monitoreo, se observó de nueva cuenta
una cobertura menos dispar entre las tres principales opciones, así como un incremento de la presencia de los
tres partidos nuevos que entonces contendieron con candidaturas propias. Al final de junio concluyó el
monitoreo de medios, arrojando un panorama general en donde el partido que más cobertura recibió en los
espacios noticiosos fue el PRI, con 14% más que la Alianza por el Cambio en televisión y 12.2% más en radio. Aún
así, en comparación con los procesos electorales de 1994 y 1997, se trató del proceso electoral con la
cobertura más equilibrada. A estas alturas sería difícil que los medios pudieran justificar alguna regresión en esta
materia en las campañas electorales que ya están en puerta.
Además del reparto del tiempo, un dato que se reveló como constante en cada uno de los informes
del monitoreo de 2000 consistió en el tratamiento neutral que, de manera abrumadora, brindaron los
noticieros hacia los dichos y actos que cubrían: no se presentaron comentarios en favor o en contra en 95.6% de
las noticias de la televisión y en 89% de las de la radio. Es una cifra que, no obstante el margen de
subjetividad que es consustancial a cualquier tipo de valoración cualitativa, da cuenta de la primacía de la objetividad
sobre el sesgo.
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Foto: Raúl Ramírez M. |
Volviendo al terreno cuantitativo, es oportuno señalar que en la elección anterior los noticieros de radio
y televisión con mayor audiencia, que se emiten desde la capital del país, proporcionaron sistemáticamente
un tratamiento equilibrado,
4 lo cual es reflejo de que los medios electrónicos más importantes
consiguieron asimilar y reproducir la pluralidad política y electoral antes que muchos de los medios de los estados,
donde efectivamente el avance puede venir resultando menos dinámico.
Otra vez es oportuno insistir en no perder la memoria para poder aquilatar cómo en el tratamiento a
las campañas se puede apreciar un cambio que es tan radical como positivo en apenas una docena de años.
En 1988, si bien la autoridad electoral no realizó monitoreo alguno, en un trabajo pionero en la materia,
presentado en el libro Así se calló el
sistema que coordinaron Pablo Arredondo, Gilberto Fragoso y Raúl Trejo y que
editó la Universidad de Guadalajara, se muestra que los noticieros más importantes de la pantalla chica
otorgaron a toda la oposición el 7.5% de su tiempo dedicado a notas electorales. En 1988, el partido opositor con
más presencia en los noticieros alcanzó, apenas 3.15%, es decir, la presencia de la oposición creció en más de
700% dos elecciones presidenciales después.
5. A modo de conclusión
Las campañas políticas están donde deben: en los medios de comunicación y, gracias a ello, cerca de la
gente. Ello se debe, por un lado, a las disposiciones legales que garantizan una presencia sistemática de los
partidos en radio y televisión, que se multiplica en épocas de contienda electoral. La presencia en los medios
también se explica porque la ley prevé un financiamiento público generoso que permite la compra de tiempos y
espacios por parte de los contendientes. Además, no puede ignorarse la enorme transformación que han vivido
los propios medios, abriendo su cobertura y contenidos al conjunto de voces y expresiones partidistas
existentes. La combinación de estos elementos explica que México tenga elecciones competidas, con abundante
información, en las que la decisión fundamental, quién resulta ganador, está en manos de una ciudadanía cuyo voto
es estrictamente respetado y aquí también los medios han jugado su papel al ser alérgicos en los últimos
tiempos a cualquier conducta que trate de alterar el sentido del sufragio. Puede decirse, en suma, que la
democratización ha avanzado junto con un diseño legal adecuado para que la política fluya en los medios, y de un cambio
cultural significativo del cual los profesionales de la información no son ajenos.
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Foto: Memoria gráfica de
la democracia 2000/IFE |
Por supuesto que lo anterior no niega la existencia de una agenda aún abierta en algunos temas. Por
ejemplo, continúa siendo inaceptable que los medios puedan ignorar ciertos dispositivos legales, como los referidos
al cumplimiento de horarios de transmisión de los programas de los partidos. El compromiso con la legalidad,
pero sobre todo la disposición para hacerla cumplir, por parte de las autoridades correspondientes, no puede
ser optativo.
Otro capítulo que merece atención se refiere a los costos, en buena medida con cargo al erario, que
implica el diseño electoral vigente por la compra de publicidad de los partidos. En otros países, como España, se
ha ensayado una vía en la que los partidos tienen vetada la adquisición de propaganda en radio y TV, pero a
cambio la ley les otorga durante las campañas espacios de amplia cobertura. Personalmente, un diseño que
combinara campañas breves, el acceso a mejores horarios de transmisión dentro de tiempos estatales durante la campaña y una limitación más severa a la compra de publicidad en medios, para inducir cierta austeridad en los
ejercicios democráticos, me resulta sumamente atractiva. Pero esa decisión es y será de los legisladores, que de
momento van a ser electos con el marco vigente que en estas líneas he tratado de describir y problematizar.
Diciembre 2008
Los medios tendieron al equilibrio en 2000
