Forma y fondo
Javier Corral Jurado
La Conferencia Parlamentaria en Telecomunicaciones, que funciona en el Congreso de la Unión desde hace más de un año, ha sido ponderada por muchos legisladores y sectores del gobierno y la sociedad mexicana como un buen ejemplo de la forma como debiera realizarse el trabajo legislativo.
Alguna vez le escuché al propio presidente Vicente Fox decir que el modelo debió aplicarse para la discusión de la reforma fiscal, y otras comisiones legislativas intentan dar vida a esta figura creada hace tres años en la Ley Orgánica del Congreso.
El mecanismo está planteado con un claro objetivo: la mayor búsqueda de consensos en un trabajo por
naturaleza plural, donde además de las visiones partidistas confluyen los intereses de los destinatarios de las normas. Trabajar
en la Conferencia Parlamentaria es una decisión política importante de las comisiones que lo asumen; se constituye
con miembros de las dos cámaras, de los partidos que integran las comisiones correspondientes y en número paritario.
Es además un método planteado para generar transparencia y compromiso de los legisladores en la discusión de
los proyectos de ley, y sacar los temas fundamentales del país del regateo partidario y las presiones indebidas que sobre
el proceso legislativo se dan por diversas instancias públicas y privadas.
Sostengo que en la reciente controversia suscitada entre miembros de la CPT, y que tuvo como origen del
diferendo la presentación de una iniciativa alterna a los trabajos formales del esfuerzo conjunto, en la última hora del
periodo ordinario que culminó el 30 de abril, estuvo la idea de vulnerar no sólo el proyecto legislativo que se construye de
cara a la nación, sino también hacer que fracase el mecanismo parlamentario que ha sustituido viejas prácticas de
negociación política con las que se determinan muchas de las reformas legislativas.
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Foto: Jorge Claro/
Contraluz |
La CPT definió desde su inicio la integración de una visión de conjunto del trabajo legislativo, y los objetivos
concretos a perseguir en el diseño de una nueva ley federal de telecomunicaciones. Entre ellos, promover el incremento de
la teledensidad, penetración y de la conectividad incluyendo la cobertura a la población rural y urbana con
menores ingresos; para lo cual se apuntó como eje central el desarrollo de un modelo de apertura a la competencia; garantizar los derechos de los inversionistas en redes de telecomunicaciones en cuanto a transparencia, equidad y
certidumbre jurídica e información. Todo ello tendiente a garantizar los derechos de los usuarios de los servicios de
telecomunicaciones en cuanto a calidad, acceso a información, precio competitivo y alternancias de prestación de servicios. Fortalecer
las capacidades de gestión de la Cofetel como organismo regulador fue también pieza clave en los objetivos del
esfuerzo para dotarlo de una autonomía más plena y asegurando su independencia frente a los regulados.
Este último tema el del regulador fue sin duda la gran falla de la ley de 1995. Apenas lo consideró en un
transitorio. Incapaz de aplicar verdaderas sanciones dio pie a un desorden monumental, donde, como siempre, se benefició el
más poderoso.
México, en materia de telecomunicaciones y acceso a las tecnologías de información, desde la privatización
de Teléfonos de México en 1990, primero, y del inicio del proceso de desregulación de 1996, ha logrado grandes
avances. Sin embargo, muchas de las disposiciones en favor de la competencia en la Ley de Telecomunicaciones que entró en
vigor en 1996 no se pusieron en práctica.
Encontramos quejas por todos lados, y la recurrente fue la debilidad del órgano regulador para implementar
los cambios que se había planteado la ley. Pero también la Cofetel se quejaba de que Telmex recurre continuamente
a recursos legales que le impiden aplicar sus disposiciones. Telmex se queja de que no se le deja operar en Estados
Unidos. La queja fundamental, la de los consumidores, no se atendía: los abusos en el cobro y en la pobreza del servicio de
los operadores.
Así, todos contra todos, y entre cientos de demandas y requerimientos judiciales perdimos un tiempo muy
importante, mientras que en otros países los esfuerzos están concentrados en disminuir costos, aumentar beneficios y aplicar
nuevas tecnologías. Así inició sus trabajos la CPT. El conjunto de la industria aplaudió la idea, pero desde el primer momento
el operador dominante, Telmex, advirtió: "No es necesaria una reforma a la Ley de Telecomunicaciones; con ésta
podemos funcionar". Pero los legisladores habíamos tomado la decisión: "La situación en México no puede seguir así. Es
insostenible, inaceptable e injustificable".
El fondo de la cuestión
Los consumidores en materia de telecomunicaciones no sólo somos muy pocos (¡uno de cada diez mexicanos
tenemos acceso al servicio telefónico!) sino, además, somos los que estamos pagando las insuficiencias del mercado. Los
costos por servicios residenciales de telefonía local los más elementales casi se han triplicado desde 1995, afectando a
los usuarios de bajos recursos y, de manera particular, a los estudiantes.
La realidad es que el mayor beneficio de un proceso de apertura o liberalización tecnológica una mayor oferta
de servicios a costos accesibles no ha cuajado. La teledensidad en México (líneas telefónicas por cada 100 habitantes)
se ha estancado en 13, la más baja en la OCDE y es menor a las 20 líneas por cada 100 habitantes que el gobierno
anterior estableció en el Plan Nacional de Desarrollo como meta para 2000.
Perú, Bolivia, Paraguay, Honduras y Guatemala, países con menos de la mitad del ingreso
per cápita nacional, están incrementando su teledensidad a una tasa del doble, o más, que la de México.
Los mexicanos pagamos las segundas tarifas telefónicas residenciales más elevadas de los países miembros de la
OCDE, casi el doble del promedio de los países miembros de esta organización. Por ello mismo, la inversión que en miles
de millones de dólares presume Telmex como compromiso con nuestro país, debe ser compartida en su mérito con
los consumidores, quienes en realidad hemos fondeado esos recursos.
La Profeco manifestó en un comunicado que, como resultado de esas elevadas tárifas, "el servicio telefónico se
ha convertido en un servicio para las clases media y alta". Los cargos por acceso a la red, aunque fueron reducidos a
finales de 1998, son todavía seis veces más altos que esas mismas tarifas en Chile, por citar un ejemplo de una
economía comparable con la nuestra.
El consumidor no paga directamente estos cargos, pero éstos imponen a los usuarios mexicanos una barrera para
el acceso a Internet, el comercio electrónico y los demás servicios de la economía digital que dependen de la presencia
de una red telefónica a un costo razonable.
México al igual que cualquier otra nación que abra su mercado de telecomunicaciones se enfrenta al reto de
crear las condiciones propicias donde el antiguo monopolio compita, en un terreno uniforme, con otros participantes en
los segmentos local, larga distancia, inalámbrico e Internet, entre otros. No se trata de "amarrarle las manos" a uno, ni
de crear condiciones de privilegio para otro. Se trata ese es el papel del Estado de desarrollar un equilibrio, donde el
usuario sea el beneficiario. La dominancia que no se acota termina en monopolio.
Un capítulo especial para este tema se integra en la iniciativa de nueva ley. Se trata del concepto de
regulación asimétrica que busca limitar e imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, con base
en el artículo 27 constitucional y en el párrafo noveno del 28, que permite al Estado concesionar la explotación, uso
y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación y fijar las modalidades y condiciones que aseguren la
eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitar fenómenos de concentración que
contraríen el interés público.
El anteproyecto establece obligaciones específicas a los concesionarios dominantes. Algunas de éstas: someter a
la autorización de la Cofetel las tarifas, planes de descuento, promociones y reglas de aplicación de los servicios
de telecomunicaciones que provee en los mercados relevantes en los cuales es dominante, al menos 15 días hábiles
previos a la propuesta de inicio de su vigencia; tener una estructura tarifaria que propicie una competencia equitativa en
el mercado relevante en el cual es concesionario dominante; abstenerse de adoptar prácticas discriminatorias en la
aplicación de las tarifas autorizadas; no obligar a los usuarios a adquirir otros bienes, servicios o valores, como condición
para proporcionarle el servicio solicitado, a menos que existan condiciones técnicas ineludibles a juicio de la Cofetel; no poner en vigor planes o paquetes tarifarios que ofrezcan conjuntamente, de manera forzada, dos o más servicios
de telecomunicaciones, ya sean propios o de sus filiales o subsidiarias, para los cuales es concesionario dominante;
no establecer en los contratos que celebre para la prestación de servicios de telecomunicaciones penas convencionales
o sanciones de cualquier tipo que inhiban a los usuarios a elegir a otro concesionario.
El artículo 104 de la iniciativa de la CPT contiene esas disposiciones especiales, a las que se suman: abstenerse
de otorgar subsidios cruzados a los servicios de telecomunicaciones, por sí, o por sus empresas subsidiarias o filiales;
llevar contabilidad separada por servicios, sin imputarse a sí mismo, a sus filiales y subsidiarias, tarifas distintas a las que
tenga autorizadas y registradas ante la Cofetel por la prestación de tales servicios. La contabilidad separada deberá
ajustarse a las metodologías que al efecto establezca la Cofetel, etcétera.
Obviamente para el cumplimiento de muchas de estas obligaciones es indispensable una Cofetel fuerte y con
mayor grado de autonomía que la actual. En muchos países estos son los dos temas centrales. En los niveles de corrupción,
el de más impacto en la sociedad y, por ende, el más nocivo es lo que se conoce como la captura del regulador,
mediante cooptación no necesariamente económica sino fundamentalmente política.
En ello está trabajando la CPT. Por un mercado de telecomunicaciones donde esté garantizado el acceso universal
a las telecomunicaciones, mediante la eliminación de prácticas anticompetitivas y una instancia que pueda
realmente detenerlas. No podemos quedar paralizados. Cuando un agente de la autoridad o de la iniciativa privada se
rehuse a cumplir con la ley es obligación de todos exigirle cuentas al Estado.
Nos hemos manifestado dispuestos a continuar legislando de cara a la sociedad, sin permitir complicidades ni
arreglos subterráneos entre el Estado y ningún operador.
En el Congreso visualizo la decisión de atacar el problema la inercia en la que hemos caído desde la raíz. No
podemos permitir que intereses exclusivamente privados nos estanquen por falta de voluntad política. En pocas áreas como
ésta se pondrá a prueba el carácter democrático de nuestra transición y su compromiso real con un cambio de régimen.
En resumen: la transición política no es posible si quedamos rezagados en materia tecnológica y no somos
capaces de garantizar, en la medida de lo posible, un acceso universal a estas tecnologías. México necesita
desesperadamente una industria de telecomunicaciones que esté a la par de sus socios del TLC y del resto del mundo.
Sin la voluntad y la participación activa de todos la autoridad reguladora, el Congreso México se verá
limitado permanentemente por la interminable comedia de taras que minará para siempre sus oportunidades de
desarrollo tecnológico y, por ende, económico. El desarrollo de la industria de telecomunicaciones en México es un asunto de
la mayor importancia en el mejor interés de la nación.
La CPT
