Después de la
tormenta electoral
José Adolfo Ibinarriaga
Aragón

La transición democrática de México dio un paso significativo e incuestionable hacia adelante durante la jornada electoral del 7 de julio de 1997: sus resultados arrojaron la primera Legislatura sin mayoría absoluta de ningún partido en el Congreso desde la época revolucionaria. La reforma del Poder Legislativo formaba parte de la agenda de la reforma del Estado, pero no se hizo realidad hasta la LVII Legislatura (1997-2000), cuando la ausencia de una mayoría absoluta compuesta por un solo partido sacó a la luz deficiencias en el marco legal que rige su funcionamiento y sus relaciones con el Ejecutivo. En particular, puso en evidencia las lagunas de la Ley Orgánica del Congreso (LOC) de 1979,(1) a partir de lo cual se generó una nueva, publicada en el Diario Oficial el 3 de septiembre de 1999.

La nueva composición cuantitativa ha hecho realidad que la Cámara de Diputados se maneje con autonomía con respecto del Ejecutivo, definiéndose, como prevé la Constitución, una división de poderes más estricta. Así, la Cámara baja ha podido desempeñar con independencia sus principales funciones: legislar, representar y vigilar al Ejecutivo, a la vez que ha adquirido mayor grado de responsabilidad sobre sus actos.

Al inicio de la LVII Legislatura, el partido del Ejecutivo, el PRI, obtuvo 48% de los escaños (ver cuadro 1), dando origen por primera vez en el siglo a un gobierno sin mayoría.(2) Esta composición llevó a suponer que la oposición (PRD, PAN, PT, PVEM y diputados independientes) se unificaría para bloquear sistemáticamente la agenda del Ejecutivo, y formar alianzas y consensos con el PRI sería más bien la excepción que la regla, situación que podría llevar al sistema político a la parálisis y a la ingobernabilidad. Pero a casi tres años, este escenario no se ha dado.

Este panorama de incertidumbre se vio ensanchado con los resultados de las elecciones federales del 2 de julio de 2000, que lanzan un nuevo reto al trabajo legislativo al dejar al Senado sin un partido político que domine la mayoría absoluta. Este elemento inédito introducirá, sin duda, nuevas modalidades en el trabajo legislativo.

¿Cuál ha sido el desempeño en términos de eficiencia legislativa de la LVII Legislatura? ¿Cómo se ha reformado la Cámara baja para enfrentar mejor los nuevos retos? ¿Qué falta por reformar? ¿Cómo se relacionan ahora el Ejecutivo y el Legislativo? ¿Cuáles son las perspectivas del trabajo legislativo durante la LVIII Legislatura emanada de las elecciones del 2 de julio? Estas son algunas de las preguntas que se propone responder este artículo.

La actual Legislatura enfrentó dificultades desde el inicio cuando, para sorpresa de muchos, la fracción priista amagó con impedir su instalación, que una vez lograda dio paso a brotes de violencia en el pleno por causas que ciertamente nunca fueron de fondo. Más adelante, el suceso más visible de este desajuste fue la definición de la agenda legislativa para cada periodo, que tomó más tiempo de sesiones, tanto en comisiones como plenarias, que el deseable o el requerido, llegando, en el periodo ordinario realizado entre marzo y abril de 1999, a transcurrir cerca de un mes entre la negociación de los posibles temas a tratar y el acuerdo final, mientras que el periodo extraordinario previo, que tendría lugar en febrero, se canceló por falta de consenso en torno a la agenda.

El punto culminante a este respecto fue, por supuesto, la aprobación, en los tres años que correspondió hacerlo a esta Legislatura, de los presupuestos de Egresos de la Federación (1998, 1999 y 2000), para lo cual fue necesario convocar a periodos extraordinarios, suceso completamente atípico. De no haberse destrabado la negociación en esos últimos 15 días, se hubiera impedido el ejercicio del gasto público.

En la tónica anterior también entrarían los desacuerdos alrededor de la puesta en marcha de los ordenamientos de la nueva Ley Orgánica del Congreso, pues fue hasta casi dos meses después de lo estipulado (hasta el 3 de diciembre de 1999) que los diputados lograron elegir al secretario general y a los secretarios de servicios parlamentarios y de servicios administrativos y financieros. En fecha más reciente, los diputados nuevamente incumplieron los plazos que ellos mismos se impusieron, al decidir que en este último periodo ordinario de la Legislatura (15 de marzo al 30 de abril), no se pondría en marcha la nueva estructura de comisiones que dispone la propia ley. Ese tema fue pospuesto dos meses, es decir, hasta el 15 de mayo de 2000, para que no distrajera a los legisladores de la agenda programada.

Finalmente, esta Legislatura dejó sin dictamen iniciativas tan importantes como controvertidas, como la privatización del sector eléctrico, la reforma indígena y cuando menos algunas de las reformas financieras promovidas por el Ejecutivo, ante la aparente imposibilidad de alcanzar los acuerdos necesarios para hacer viable su aprobación, o incluso su dictamen y discusión en términos productivos.

En otro orden de ideas, la formación de coaliciones para alcanzar la mayoría necesaria para aprobar leyes tampoco ha parecido ser fácil de lograr, lo cual sostiene el argumento de que el presidencialismo no provee incentivos para la formación de coaliciones como lo hace el parlamentarismo. En este último, las coaliciones son necesarias para sostener un gobierno, por lo que es vital que sean permanentes, mientras que en el presidencialismo sólo son útiles para aprobar leyes. Esto significa que no es imperioso que la coalición sea permanente, porque se puede hacer una para cada ley, y de no formarse el costo se limita a la no aprobación de una ley, no a la caída del gobierno.

Además de representar y de producir legislación, todo Poder Legislativo tiene como función vigilar al Ejecutivo y demandarle cuentas. Creemos que este es el gran pendiente de la Legislatura en México. El Ejecutivo, por causas diversas, no siempre se ha prestado a colaborar con la Cámara proporcionándole la información necesaria de manera expedita, en investigaciones como las del IMSS, la Conasupo y el rescate de Banco Unión. Por su lado, las comisiones aún son poco desarrolladas como para interpretarla adecuadamente, generar ellas mismas su propia información cuando se requiera o efectuar análisis más serios y profundos.

A pesar de todos estos hechos negativos que cuestionan la seriedad de los trabajos de la Cámara de Diputados, un análisis del desempeño legislativo basado en datos cuantitativos, como el realizado recientemente por María Amparo Casar, tiende a desmentir la muy difundida idea de que la LVII Legislatura ha sido improductiva. A pesar de sus particularidades, ésta se revela como productiva aunque con serias limitaciones. Señalemos algunos datos.

La tasa de aprobación legislativa(3) es un indicador adecuado para mostrar la productividad del Poder Legislativo y ha sido utilizada recientemente con resultados interesantes en lo que respecta a la Cámara de Diputados.(4) En primer lugar, y tomando en cuenta las cinco legislaturas precedentes (desde 1982), es importante mencionar que ésta contó, entre 1997 y 1999, con un total de 391 iniciativas presentadas, siendo el promedio de las cinco legislaturas anteriores de 334, por lo que la LVII Legislatura estaba entonces ya por encima de éste restándole aún un periodo ordinario de sesiones.(5) Esta situación creció significativamente, dándose una avalancha de iniciativas en el último año de sesiones (septiembre 99-abril 2000), cuando fueron presentadas casi 200.

Respecto de las iniciativas aprobadas, es decir, la tasa de aprobación legislativa, la LVII Legislatura ocupaba el último lugar entre las consideradas, con 20.4% (80 iniciativas). Sin embargo, al término del último periodo ordinario de sesiones, esta situación se modifica, quedando arriba del promedio tanto en iniciativas (132) como en tasa de aprobación (24%). Finalmente, el número de iniciativas presentadas, tanto por el PRI como por la oposición, ha aumentado respecto de la Legislatura anterior.

Al observar más a fondo el origen de las iniciativas aprobadas, queda desmentida la idea de que la oposición se unificaría para bloquear sistemáticamente al Ejecutivo, pues éste logró que un porcentaje muy alto de sus iniciativas (89% hasta agosto de 1999) se aprobara.

También es importante estudiar la formación de coaliciones para aprobar o rechazar iniciativas. Primeramente, es alentador descubrir que la coalición más común fue la compuesta por las cinco bancadas y los diputados independientes. Esto demuestra que el arribo a consensos fue perfectamente posible. La segunda coalición más común fue la PRI-PAN, que se dio sobre todo en materia económica. Por último, la coalición formada por la oposición sólo representó un porcentaje mínimo (menor a 10%), del total de las coaliciones realizadas. Esto demuestra nuevamente que la oposición constante a la agenda del Ejecutivo no fue sino un mito bajo esta Legislatura.

Por otro lado, el partido más oposicionista -es decir, el menos inclinado a formar coaliciones- ha sido el PRD, que no participó en cerca de la mitad de las coaliciones conformadas en la LVII Legislatura. En contraste, el PAN y el PRI, en ese orden, resultaron ser los menos oposicionistas, al dejar de participar en cada uno de ellos en sólo 10% de las coaliciones formadas.(6)

Por su parte, Carlos Enrique Casillas proporciona otros indicadores interesantes. Según su análisis, "83% de las iniciativas votadas en la Cámara de Diputados hasta el 12 de octubre de 1999 han alcanzado el acuerdo de al menos tres partidos y cerca del 90% ha contado con el aval del partido del presidente".(7)

También resalta un comportamiento sintomático de los legisladores y del Ejecutivo respecto de la presentación de iniciativas. En esta Legislatura,(8) los diputados presentaron el grueso de las iniciativas, mientras que el Presidente sólo envió un porcentaje menor a 10%. Para dar una idea de lo que esto significa, en la Legislatura de 1982 a 1985, el Ejecutivo envió 139 iniciativas. Este número se ha reducido constantemente desde entonces hasta llegar a su dimensión actual (menos de una cuarta parte), y es claro indicador de las nuevas formas de relacionarse entre el Ejecutivo y el Legislativo a partir de 1997. Además, con estas tendencias queda claro que los diputados están siendo cada vez más activos en el desempeño de sus funciones y en el debate nacional.

Por último, cabe recordar, dentro de la teoría política, que en un régimen presidencial, conforme se acercan las elecciones, los partidos tienden a coaligarse menos con el partido del Ejecutivo por temor a que el electorado los identifique con él. Este comportamiento seguramente afectó negativamente la presentación y aprobación de dictámenes en el último periodo de sesiones, ante la cercanía de las elecciones en julio, evitando la presentación de iniciativas importantes como la reforma fiscal integral o la reforma eléctrica (propuestas por el Ejecutivo), o presentando las iniciativas cuando aún podían ser turnadas a comisiones y dictaminadas, pero ya no podían ser votadas en el pleno, como la Ley General de Desarrollo Social (propuesta por el PRD), entre varias otras.

¿Cuál sería, entonces, un balance preliminar del desempeño de la LVII Legislatura? Si bien es cierto que alcanzar el consenso en temas controvertidos es sumamente difícil y vigilar al Ejecutivo es todavía un tema donde falta mucho por hacer, se puede decir que la productividad legislativa es más bien positiva y alentadora, tomando en cuenta que es la primera legislatura sin contar con una mayoría absoluta compuesta por un solo partido y que el número de iniciativas presentadas, dictaminadas y aprobadas fue elevado en relación con las cinco legislaturas precedentes.

Además, fenómenos como la parálisis y la ingobernabilidad no se han hecho realidad y el sistema político en estos casi tres años ha estado escasamente cerca de ellos. Esto define una nueva relación entre Ejecutivo y Legislativo que, sin duda, ha sido precipitada por las circunstancias. Ahora, la base de esta relación es la necesaria búsqueda de consensos, la negociación política y una más clara definición de funciones, sobre todo de las del Legislativo.

Como se mencionó al inicio, la ausencia de mayoría absoluta puso en evidencia las carencias, limitaciones y rezagos de la legislación que rige los trabajos parlamentarios, particularmente de la Ley Orgánica del Congreso, en funciones desde 1979, y aceleró su sustitución por una más adecuada a los nuevos tiempos, caracterizados por la pluralidad y la negociación parlamentaria. ¿Cuáles eran estas deficiencias? ¿Fueron erradicadas por la LOC de 1999? ¿Qué está todavía pendiente? Aquí nos enfocaremos a analizar el caso de la Cámara de Diputados y la sección de la LOC que trata de ella.

La primera gran deficiencia que salió a la luz fue la imposibilidad de conformar la Gran Comisión, principal órgano de gobierno interno de la Cámara, porque requería la existencia de una bancada dueña de la mayoría absoluta. Esto implicó tener que buscar alternativas para la dirección de los trabajos parlamentarios. El órgano de gobierno de la actual Legislatura, tal como se determinó posteriormente, sería Comisión de Régimen Interno y Concertación Política (CRICP), una comisión ordinaria creada desde noviembre de 1991, pero hasta entonces supeditada a la Gran Comisión. Ahora, la CRICP era más plural y tenía más facultades en cuanto órgano de gobierno. Pero entonces surgió la pregunta de quién sería su presidente, en vista de que, nuevamente, ningún grupo parlamentario contaba con mayoría absoluta. Finalmente se decidió que ésta se rotaría entre los coordinadores de los grupos parlamentarios. Por otro lado, a través de los meses, se llegó a la conclusión de que cambiar al presidente de la Mesa Directiva cada mes afectaba la continuidad de su trabajo.

La aprobación del presupuesto también se volvió un dolor de cabeza. Los diputados se quejan del poco tiempo que tienen para analizarlo (generalmente sólo un mes, o cerca de mes y medio, si se abre un periodo extraordinario) y de la presión que ejerce la ausencia de alguna disposición para definir qué hacer en caso de que no sea aprobado antes del comienzo del ejercicio anual.

Asimismo, la cantidad de comisiones ordinarias(9) en la Cámara baja (40, excluyendo la CRICP) se reveló excesiva, innecesaria e ineficaz para que éstas cumplieran con sus tareas de analizar y dictaminar iniciativas y de vigilar al Ejecutivo desde sus distintas áreas de competencia.

Estas son tan sólo algunas de las deficiencias en el gobierno y la organización internos de la Cámara puestas en evidencia por su inédita composición. ¿Qué hizo el Poder Legislativo para eliminarlas? El Congreso no sólo reformó su Ley Orgánica, sino que la sustituyó, aunque algo tardíamente, por una completamente novedosa, que analizamos a continuación.(10)

a) Como hace notar Jorge Moreno Collado,(11) sobresale la modificación del artículo tercero. En la ley anterior, cada Cámara podía expedir su propio reglamento, lo que pudo haber causado diferencias en los procesos legislativos de cada una de ellas y ser fuente de conflictos, sobre todo en gobiernos sin mayoría o divididos. En la LOC de 1999, los procesos legislativos se uniforman al expedirse un solo reglamento para todo el Congreso.

b) Una gran novedad es que la Comisión Instaladora fue sustituida por la Mesa de Decanos, compuesta por los siete diputados presentes que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador (art. 15.2 de la LOC de 1999). Según Collado, esto tiene varias ventajas; por ejemplo, que la instalación de la nueva legislatura no dependa de la saliente.(12) Además, como medida precautoria en caso de legislatura sin mayoría absoluta, el artículo 17.6 establece que la Mesa de Decanos suplirá a la Mesa Directiva si a las 12 horas del día 31 de agosto del año de instalación esta última aún no se ha conformado.

c) Como se mencionó anteriormente, resultaba poco práctico elegir un presidente de la Mesa Directiva (quien también es el presidente de la Cámara) cada mes. La LOC de 1999 estipula que tanto él como los tres vicepresidentes y los tres secretarios serán electos por un año con posibilidad de reelección. Esto favorecerá la continuidad del trabajo legislativo y dará incentivos a sus miembros para desempeñarse eficientemente y de manera apartidista. Finalmente, la Mesa Directiva, órgano de dirección parlamentaria, será electa por dos tercios de los diputados presentes, pretendiéndose que goce de amplio consenso y que también esté por encima de los intereses partidistas.

d) La Junta de Coordinación Política sustituye tanto a la CRICP como a la Gran Comisión y es, por tanto, el órgano de dirección política de la Cámara de Diputados. Está integrada por los coordinadores parlamentarios de las bancadas. Es un órgano plural que tiene como tarea la búsqueda de acuerdos entre las fracciones. Su presidente será el coordinador del grupo parlamentario que tenga la mayoría absoluta. Pero en caso de una legislatura que no posea esta mayoría, la presidencia será rotada cada año entre los coordinadores de las bancadas más numerosas.

Foto: Salvador Castellanos/Silva

e) Asimismo, estableció un órgano especializado dedicado a la preparación y programación del trabajo legislativo. Se trata de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, encabezada por el presidente de la Cámara. Se encargará de establecer la agenda de cada periodo de sesiones, así como el calendario de desahogos. Es también un espacio de discusión entre las diferentes bancadas, las comisiones, las dos cámaras y el Ejecutivo, representado por el secretario de Gobernación.

f) En cuanto a organización técnica y administrativa de la Cámara de Diputados, por medio de la nueva LOC se creó la Secretaría General, de la cual dependen la Secretaría de Servicios Parlamentarios y la de Servicios Administrativos y Financieros. Esta nueva organización proveerá de mayor apoyo parlamentario a los legisladores y busca una administración más ordenada y eficiente. El servicio civil de carrera en estas tres secretarías es parte integral de la profesionalización a la que aspira el Congreso, el cual es respaldado por una Unidad de Capacitación y Formación Permanente.

g) Con el fin de difundir la labor de la Cámara, la LOC de 1999 institucionaliza el canal de televisión y un sistema de bibliotecas del Congreso, y da vigencia al Diario de los Debates y al Instituto de Investigaciones Legislativas.

Por último, habría que revisar en detalle las reformas al sistema de comisiones, que merecen un apartado propio.

La nueva estructura de comisiones

Es el trabajo en comisiones el que realmente da sustento a la actividad legislativa. Las comisiones son importantes porque en última instancia son los órganos decisivos del Poder Legislativo: es ahí donde se dictaminan las iniciativas y donde se expresan la negociación y el cabildeo. Son, además, los actores principales en la vigilancia de la administración pública federal, es decir, del Ejecutivo. En sus dos tareas principales, dictamen y vigilancia, radica su enorme importancia relativa.

Hasta la LVII Legislatura, el sistema de comisiones fue débil, porque no ejercía cabalmente sus funciones por la abrumadora mayoría del PRI en las cámaras y las propias comisiones y por sus coincidencias con el Ejecutivo, siempre emanado de  ese mismo partido. Esto anuló la genuina división de poderes, característica de todo sistema presidencial. El arribo de una Legislatura sin mayoría exhibió su sistema y estructura deficientes. Analicemos esta estructura antes y después de la LOC de 1999 (ver cuadro 2).

Hasta antes de la nueva ley orgánica funcionaban 41 comisiones ordinarias, 14 especiales, que cubrieron poco a poco las funciones no consideradas inicialmente por las ordinarias que requerían atención de la Legislatura, adquiriendo un carácter ambiguo y en algunos casos prácticamente definitivo, y dos de investigación (sobre los casos Colosio y Ruiz Massieu y el 68). Este elevado número de comisiones hacía posible la duplicación de funciones. Además cada diputado podía pertenecer hasta a tres comisiones (aparte de las de investigación), lo cual impedía que los diputados tuvieran conocimiento pleno de los asuntos de sus varias y variadas competencias o que se especializaran y llegaran a un entendimiento cabal de los temas de sus tres comisiones.

Estos dos factores y la falta de consistencia entre la estructura de la administración pública federal y las comisiones ordinarias, sin duda, impidieron la eficiencia del trabajo bajo la LVII Legislatura, por lo que se decidió reformar este sistema en la LOC de 1999.

En la ley de 1999, sólo existen 27 comisiones ordinarias, que parecen subsanar muchos de los errores anteriores, y los diputados sólo pueden pertenecer hasta a dos de ellas, además de ser miembros de alguna comisión de investigación. Algunas comisiones quedaron intactas, mientras que otras se agruparon por temas genéricos.(13)

Asimismo, los comités se convirtieron en órganos por área (por ejemplo, el Comité de Biblioteca e Informática se transformó en Servicios de Bibliotecas), o fueron absorbidos por ellos (el Comité de Administración fue asumido por la Junta de Coordinación Política, mientras que los de Asuntos Editoriales y de Comunicación Social ahora están incluidos en la Coordinación de Comunicación Social). De los seis comités que funcionaban, no queda ninguno como tal, y la LOC de 1999 sólo da existencia a uno: el Comité de Información, Gestoría y Quejas. Sin embargo, el pleno queda habilitado para crear los comités que piense necesarios para el buen funcionamiento de la Cámara.

Finalmente, se mantiene la posibilidad de conformar comisiones de investigación que versen sobre el funcionamiento de los organismos descentralizados y de empresas paraestatales, como lo señala el artículo 93 constitucional.

Con esta nueva estructura del sistema de comisiones y comités, que debió haber entrado en vigor el 15 de marzo de 2000, se espera que las funciones de dictamen legislativo y vigilancia del Ejecutivo sean mejor desempeñadas por los diputados y que los ciudadanos, individualmente o en grupo, encuentren un espacio para la atención de sus demandas.

También hay que mencionar dos cambios dentro del Ejecutivo a raíz de la existencia de una Legislatura sin mayoría absoluta, condición que exige la permanente negociación entre los dos poderes. Por un lado, se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para facultar al secretario de Gobernación en la conducción de las relaciones del Ejecutivo con el Legislativo (art. 27) y, por el otro, se crearon en cada secretaría de Estado oficinas de enlace con el Congreso especializadas en asuntos institucionales de la relación Ejecutivo-Legislativo y el cabildeo, con el objetivo de que el Ejecutivo promueva la aprobación de sus iniciativas y se facilite esta relación en muchos otros aspectos.(15)

Como vimos, la LOC de 1999 es el resultado de la negociación entre los legisladores de diferentes partidos y de las dos cámaras, y goza del respaldo de los tres principales partidos que la aprobaron. Podemos calificar esta ley como más moderna y previsora que la anterior,  pues se fundamenta en la posibilidad real de que ningún partido tenga la mayoría absoluta. Asimismo, busca que cada uno de sus órganos refleje la pluralidad de la Cámara y hace énfasis en que los líderes de esos órganos deben buscar acuerdos por encima de intereses de partido. Además, define con mayor profundidad cada órgano y sus atribuciones. Definitivamente, ofrece a la Cámara y al Congreso una organización más eficiente y transparente, y busca profesionalizar sus funciones, tomando en cuenta los tiempos de pluralidad y verdadera división de poderes.

A pesar de todos estos cambios positivos, quedan tareas pendientes. El Legislativo aún necesita reformas en otros ámbitos. ¿Cuáles son estas reformas?

El Legislativo requiere para funcionar más eficientemente de algunas reformas constitucionales que modifiquen los desequilibrios existentes en las relaciones Ejecutivo-Legislativo, que generalmente favorecen al primero. Haciendo causa común de las opiniones de varios estudiosos del tema,(16) y sumándonos en algunos casos a sus argumentos, se proponen las siguientes modificaciones:

a) En primer lugar, habría que aumentar la duración de los periodos ordinarios de sesiones (arts. 65 y 66 de la Constitución), pues cinco meses (1 de septiembre a 15 de diciembre y 15 de marzo a 30 de abril) es muy poco tiempo para desahogar la mayor parte del trabajo del Congreso, que además labora bajo nuevas condiciones de pluralidad.

b) Se requiere más tiempo para que la Cámara baja analice y apruebe el presupuesto (arts. 72, 74 y 75), que presenta el Ejecutivo con poca anticipación. También es razonable que el Senado participe en su aprobación, aunque esto sin duda daría ocasión al debate y retrasaría su aprobación, lo que en los últimos tres años ha sido un problema.

c) Es conveniente que las comparencias de los secretarios de Estado sean generalmente ante las comisiones correspondientes, con posibilidad de que sean ante el pleno cuando la temática así lo exija, es decir, sólo excepcionalmente.

d) Habría que eliminar la respuesta al Informe presidencial (art. 69), puesademás de ser absolutamente prescindible, es fuente de conflicto entre los legisladores de la oposición y los provenientes del partido del Ejecutivo, como se atestiguó el 1 de septiembre de 1999 con la respuesta del panista Carlos Medina Plascencia (art. 69). Además, esta ceremonia no es un mecanismo eficaz en la rendición de cuentas del Ejecutivo hacia el Legislativo.

e) Es necesario reformar la Comisión Permanente, porque su composición actual sobrerrepresenta al Senado (art. 78). Actualmente la componen 19 diputados y 18 senadores, mientras que las cámaras se componen, respectivamente, de 500 diputados y 128 senadores.

f) Es importante que el artículo 59 permita la reelección consecutiva de los legisladores, la cual no tiene razón de peso para no existir. Esta medida tendría el doble objetivo de que haya una mejor representación del electorado, no sólo al partido, y una profesionalización de los legisladores, que podrán contar con mayor conocimiento de las prácticas y mecanismos parlamentarios y una especialización en temas o comisiones específicos.

g) Aumentar el umbral requerido para contar con diputados de representación proporcional es algo indispensable para evitar la excesiva fraccionalización de la Cámara de Diputados y así, mejorar las probabilidades de llegar a acuerdos (art. 51, 52, 53 y, especialmente, 54).

h) Es necesario obligar al Ejecutivo a dar la información que las comisiones apropiadas del Congreso le soliciten para que mejore su vigilancia sobre él (art. 77).

i) Que las comisiones de investigación puedan versar sobre cualquier tema de interés público y no sólo sobre la administración pública descentralizada, con el fin de mejorar la rendición de cuentas del Ejecutivo (art. 93).

j) Limitar a las primeras semanas de cada periodo el envío de iniciativas por parte del Ejecutivo, con objeto de programar mejor los trabajos.

Como se puede observar, el gobierno interno del Congreso ha sufrido un cambio radical en su organización a partir de la LOC de 1999, la cual aspira a un Poder Legislativo más profesional, eficaz y eficiente en el desempeño de sus principales funciones: representar, legislar y vigilar al Ejecutivo. Sin embargo, aún quedan por tomar medidas clave para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo.

¿Cuáles son los posibles escenarios a partir de las elecciones legislativas y presidenciales del 2 de julio de 2000, que sin duda representan un paso decisivo hacia la democracia? ¿Cuáles son las perspectivas de desempeño del Poder Legislativo entre 2000 y 2003 tomando en cuenta su nueva composición, la LOC de 1999 y la experiencia de la LVII Legislatura?

La votación para diputados dio un total de 37 millones 212 mil 579 votos, de los cuales la Alianza por el Cambio (AC) obtuvo 38.23%, el PRI 36.91% y la Alianza por México (AM) 18.69%. El resto de los votos se distribuyó entre los logrados por los partidos Democracia Social (PDS 1.88%), del Centro Democrático (PCD, 1.15%) y Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM, 0.73%), así como los sufragios para candidatos no registrados y los votos nulos, los cuales fueron mayores a los recibidos por cualquiera de estos tres últimos partidos que al no obtener el 2% exigido como mínimo perdieron su registro temporal como agrupaciones políticas nacionales. La AC obtuvo el mayor número de los 300 distritos en disputa al ganar en 141, equivalentes a 47%. El PRI ganó 43.67% de los distritos (131). Por último, la AM ganó menos de 10% (9.3%) de los distritos al conseguir solamente 28 de los 300. En el caso de esta alianza, como se señala en el cuadro 3a, se obtuvieron más escaños mediante la representación proporcional que por los propios distritos ganados.

El cuadro 3b muestra que la próxima Legislatura en la Cámara de Diputados contará con la presencia de ocho grupos parlamentarios, es decir, tres más de los que había en la anterior Legislatura. Estos nuevos partidos llegan a la Cámara de Diputados gracias a su alianza con el PRD que lejos de beneficiarse de la coalición tuvo que compartir sus escasas curules con ellos. Si hace tres años el PRD fue la segunda bancada, con 125 diputados, ahora la distribución de los escaños lo coloca en un lejano tercer lugar con 52.

El PAN representa la otra cara de la moneda, al pasar de 121 diputados a 206, es decir, un incremento de más de 70% en su representación, convirtiéndolo en una fuerza equivalente a la del PRI al quedar solamente cinco escaños por debajo de éste. El PRI, por su parte, perdió 28 curules respecto de la Legislatura anterior al ubicarse con 211, correspondientes a 42.2% del total. En consecuencia, es claro que en la composición de la próxima Cámara de Diputados habrá dos bancadas importantes acompañadas por un partido bisagra muy claro, el PRD, que al unirse al PAN o al PRI les permitiría alcanzar la mayoría absoluta, aunque no la calificada, necesaria para modificar la Constitución.  

Otro cambio muy importante es la composición del Senado, donde el PRI perdió la mayoría absoluta y sólo ocupa la mayoría relativa. Respecto de la Cámara alta los resultados dados a conocer por el IFE señalan que la AC obtuvo también el primer lugar de la votación con 14 millones 215 mil 252 votos, el PRI quedó cerca con 13 millones 707 mil 778 votos y también aquí muy atrás, quedó la AM con siete millones 32 mil 452 votos. Al igual que en la Cámara de Diputados, el PARM, PCD y PDS no obtuvieron el mínimo de 2% necesario para su registro y los votos nulos fueron mayores que cualquiera de las votaciones por estos tres partidos.

En resumen, los resultados de las votaciones del pasado 2 de julio arrojaron tres hechos inéditos en la historia moderna de México: uno, el de un Presidente que pertenece a un partido diferente al PRI; dos, la igualdad de fuerzas, considerando que 1% es una diferencia ciertamente marginal, entre dos partidos en la Cámara de Diputados y, tres, la pérdida inédita de la mayoría absoluta del PRI en la Cámara de Senadores. Si lo vemos en términos absolutos, el presidente Fox gobernará con mayorías opositoras en ambas cámaras, en las que tiene un peso significativo el partido que ostentaba la Presidencia desde hace varias décadas. ¿Quiere decir esto que los problemas que aducen los críticos del presidencialismo como parálisis e ingobernabilidad y que especificamos al inicio, se harán realidad en los tres primeros años del sexenio 2000-2006? Hay que tomar en cuenta varios elementos antes de responder esta pregunta.

En primer lugar está el precedente de la Cámara de Diputados con mayoría absoluta opositora de la anterior Legislatura. Ahí se observó que no se puede hablar de un descenso estrepitoso en la eficiencia legislativa ni de la parálisis que ciertos actores políticos argumentaron en su momento. Por su parte, el único precedente que hay con respecto de Vicente Fox es su gestión como gobernador de Guanajuato al lado de un Congreso estatal mayoritariamente opositor, en el cual tampoco hubo parálisis. Obviamente hay que guardar proporciones, puesto que no es lo mismo encabezar un estado de la Federación que el Estado federal. Sin embargo, Vicente Fox estará respaldado en ambas cámaras por importantes bancadas panistas y, en menor medida, por la verde-ecologista, para viabilizar su plan de gobierno. 

Recordemos que en un sistema presidencial con gobierno sin mayoría, como es el nuestro ahora y lo será el entrante, es necesario formar coaliciones parlamentarias para poder legislar. Dos criterios son los que determinan las coaliciones dentro de estos sistemas: 1) la afinidad ideológica y; 2) la proximidad de las elecciones y las estrategias para enfrentarlas. Consideremos el primero para el siguiente análisis.

La virtual fragmentación dentro de la Cámara de Diputados, producto de las concesiones a los partidos recientes y pequeños, que han obtenido por vía de las alianzas con el PRD (PT, CD, PAS y PSD) y el PAN (PVEM), les otorgó también poder de negociación y chantaje,  dificultando la formación de coaliciones en el seno del Congreso.

Sin embargo, los partidos pequeños, sumados al PRI o al PAN, no crean una mayoría absoluta en ninguna de las cámaras, por lo que se reduce su poder de chantaje en la aprobación de leyes ordinarias. Sin embargo, la unión del PRD con cualquiera de los dos partidos grandes sí lo logran en la Cámara de Diputados. La alianza PAN-PRD seguramente no será muy común porque el PRD ha mostrado ser reacio a aliarse y por sus discrepancias ideológicas. La coalición más común en la presente Legislatura fue la de todos los partidos y, en segundo lugar, la del PAN con el PRI, principalmente en materia económica. ¿Podemos esperar la misma dupla en la LVIII Legislatura?  Todo parece indicar que sí, pero no con la frecuencia acostumbrada. 

Aparentemente, una dupla que no se mantendrá en la próxima Legislatura y en ambas cámaras será la del PAN con el PVEM por razones de mutua conveniencia. Incluso ya hubo un pronunciamiento público de parte de este último en ese sentido. Sin embargo, esta alianza no alcanza la mayoría absoluta en ninguna de las dos cámaras, por lo que el PVEM no le es indispensable al PAN. El PRI presenta en este momento un vacío de poder, que puede ser aprovechado por sus legisladores para actuar más autónomamente. Por otro lado, el hecho de que el PRI se encuentre en el centro ideológico en materia socioeconómica hace factibles alianzas con el PRD. Aquí cabe recordar que no es lo mismo ser un partido que tiene la Presidencia que estar en la oposición, y ambos, PRD y PRI, lo estarán en la próxima Legislatura. 

Como ya se ha mencionado, la negociación para conciliar posturas encontradas hacia un objetivo común será la herramienta que permitirá que avance el plan de gobierno foxista y la actividad legislativa del Congreso, con la premisa de hacer progresar al país. No parece sensato esperar grandes reformas constitucionales, puesto que se necesitan mayorías calificadas en ambas cámaras para hacerlo y una gran disposición por parte del Presidente para negociar. Así, podemos considerar que en las actuales circunstancias seis años es muy poco tiempo para transformar al país de acuerdo con las promesas hechas en campaña.

Por otra parte, no hay indicios para esperar la parálisis gubernamental a la que hacen referencia los críticos de los sistemas presidenciales puesto que no es racional para ninguno de los actores políticos ser identificado por el electorado como el causante de una crisis de gobernabilidad. Podemos prever una tasa de eficiencia similar a la de la LVII Legislatura, que si bien no fue tan alta como la de los años dorados del PRI, tampoco es despreciable.

Un paso más allá del que se derivó de las elecciones de julio de 1997 se presentó en las elecciones del 2000 porque el Senado tampoco contará con una mayoría absoluta, como ahora. ¿Qué pasará bajo este escenario? Seguramente el Senado reducirá su tasa de aprobación legislativa con respecto de la actual porque las iniciativas que deben pasar por las dos Cámaras tardarán más en ser aprobadas. La definición de la agenda para cada periodo seguirá tomando tiempo excesivo y habrá periodos extraordinarios en cada año legislativo. Por otro lado, su composición, fragmentada debido al arribo de partidos pequeños, también dificultará el dictamen de iniciativas. Pero sin duda, el ejemplo que representó la LVII Legislatura, tanto como la experiencia adquirida en la nueva relación Ejecutivo-Legislativo, serán útiles para el mejor funcionamiento de las sucesivas legislaturas, para la presentación de iniciativas y para la construcción de consensos dentro del Senado y de la Cámara de Diputados.

Otras posibilidades serían que, ante la nueva estructura de gobierno del Congreso emanada de la LOC de 1999, la ausencia de mayoría absoluta compuesta por un solo partido en ambas cámaras y la mayor eficiencia del trabajo legislativo, algunas iniciativas aprobadas en la Cámara de Diputados detenidas por el Senado, como ocurrió con la reforma electoral,(17) hallarán un escenario de viabilidad. Seguramente, el desempeño del Congreso se verá afectado de manera similar o mayor que la LVII Legislatura, pero no se vislumbran escenarios de parálisis o ingobernabilidad. Habrán, pues, claroscuros que se irían definiendo sobre la marcha, llevando el aprendizaje del primer escenario de gobierno sin mayoría un paso más allá.

Sin duda, la LVII Legislatura se aseguró su paso a la historia debido a su carácter pionero en cuanto a la ausencia de una mayoría absoluta que catalizó la reforma del Poder Legislativo y reforzó prácticas incipientes, como la negociación y la construcción de coaliciones. A pesar de las apariencias, esta Legislatura ha sido productiva y su funcionamiento no afectó ni obstaculizó al sistema político, que estuvo lejos de caer en situaciones de total enfrentamiento o inmovilidad, como auguraban algunos. Aunque es necesario recordar también que iniciativas del Ejecutivo importantes para el país y de urgente determinación o tardaron en ser aprobadas, como el Presupuesto de Egresos de los tres años y el Fobaproa, o quedaron para la próxima Legislatura, como la reforma del sector eléctrico.

La nueva estructura que la LOC de 1999 da al Congreso hará que sus funciones de representación, legislación y vigilancia del Ejecutivo sean realizadas más eficientemente y que los trabajos se conduzcan más armónicamente. Sin embargo, aún restan reformas constitucionales por hacerse con el fin de reequilibrar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en favor de este último.

Finalmente, habrá que estudiar este nuevo Congreso en el que ningún partido tiene la mayoría absoluta en las dos cámaras. Esto dificultará el trabajo pero tal vez impulse las reformas necesarias en las relaciones Ejecutivo-Legislativo que mencionamos anteriormente, como aumentar la duración de los periodos ordinarios de sesiones.

Un Congreso sin mayoría genera costos, como una menor tasa de aprobación legislativa, pero también beneficios, como una cabal división de poderes, la puesta en marcha de los sistemas de pesos y contrapesos y la democratización del régimen a través del avance en la reforma del Estado y del nacimiento y reforzamiento de nuevas prácticas políticas, como la negociación, la construcción de consensos y la existencia de coaliciones, no sólo entre las fracciones del Congreso, sino incluso entre el Ejecutivo y el Legislativo

Notas

1 Del 25 de mayo de 1979, con decretos modificatorios del 28 de diciembre de 1981 y del 20 de julio de 1994.

2 Es importante distinguir al gobierno sin mayoría del gobierno dividido. En este último, la mayoría absoluta de una o de las dos cámaras está compuesta por un partido distinto al del Ejecutivo.

3 La tasa de aprobación legislativa se obtiene dividiendo el total de iniciativas aprobadas entre el de iniciativas presentadas.

4 El análisis cuantitativo que se presenta a continuación se basa en el realizado por María Amparo Casar en "Legislatura sin mayoría: ¿Cómo va el score?", en nexos, enero, 2000, con algunos datos actualizados.

5 Al 14 de marzo del 2000, Jeffrey Weldon y Jorge Yáñez, en un análisis algo diferente, reportan 599 iniciativas recibidas y sólo 182 dictaminadas (151 aprobadas y 31 rechazadas), determinando un rezago de 70%. Vid. "La complicidad del rezago", en Reforma (4/IV/00).

6 Vid. Casar, op cit.

7 Carlos Enrique Casillas, "Cambio y continuidad en las relaciones Ejecutivo-Legislativo", en Diálogo y Debate, año 2, núms. 9-10, julio-diciembre, 1999, p. 158.

8 Hasta el 31 de octubre de 1999. Ibid. p.161.

9 A éstas habría que añadir 16 comisiones especiales o extraordinarias y seis comités.

10 Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Publicada en el Diario Oficial el 3 de septiembre de 1999.

11 Jorge Moreno Collado, "Teoría y práctica de la legislación parlamentaria en México. La nueva Ley Orgánica del Congreso", en Diálogo y Debate, año 2, núms. 9-10, julio-diciembre, 1999, p. 230.

12 Con anterioridad, la Comisión Instaladora estaba compuesta por diputados de la Legislatura saliente.

13 Para una revisión de la nueva estructura, ver cuadro 2.

14 A éstas hay que añadir la creación de la Comisión Jurisdiccional para integrar el total de comisiones ordinarias.

15 Sobre este particular, ver Jorge Moreno Collado, "Teoría y práctica...", op cit p. 227.

16 Ver los artículos de José Luis Soberanes, Elisur Arteaga, Adolfo Riva Palacio Neri y Carlos Enrique Casillas en Diálogo y Debate, año 2, núms. 9-10, julio-diciembre, 1999 y el de Francisco José Paoli, "La nueva Ley Orgánica del Congreso", en Quórum, año IX, núm. 70, enero-febrero, 2000.

17 Dicha reforma facilitaba la formación de alianzas y de candidaturas comunes, entre otras cosas, lo que representaba un riesgo para el PRI.

Roberto Fernández Sepúlveda es profesor de la Facultad de Economía de la UNAM. El autor agradece la colaboración de Carla Salmán, egresada de Ciencia Política/Relaciones Internacionales del CIDE, en la elaboración de este trabajo.