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En días pasados nos hemos enterado que "El Salvador no sabe qué hacer con sus policías".(1) El relevo del Ejecutivo federal en México es momento propicio para preguntarnos si aquí sucede lo mismo. ¿Sabe el Presidente electo qué hará con las instituciones policiales federales? ¿Conoce la dimensión y profundidad de los problemas que las han caracterizado históricamente? ¿Ha calculado los ritmos y procedimientos de un proyecto de reforma, así como los riesgos, conflictos y violencia potenciales derivados de la transformación o incluso desaparición de alguna de dichas instituciones? ¿Ha caracterizado la función que cumple la ilegalidad en la relación policía-sociedad? En pocas palabras: ¿la próxima administración federal cuenta con un proyecto de reforma policial federal técnico, racional, sistemático, integral y coherente? Todavía no hay respuestas a tales interrogantes, sin embargo, en la propuesta de campaña del Presidente electo hay algunos trazos generales de compromisos que podrían ser el punto de partida de un proyecto de tales características.

En el último mes de campaña, Vicente Fox presentó la que llamó propuesta de Estado de derecho. Como sucedió a lo largo de toda la contienda electoral, en ese momento pocos repararon en la amplitud del proyecto y la importancia de los compromisos. Ahora, ya definida la elección, no es posible dejar a un lado la evaluación de los mismos, así como la prospección de las condiciones para su cumplimiento. Fox se comprometió a cuestiones como la creación de la Secretaría de Seguridad Pública y Servicios a la Justicia y la sustitución de la Procuraduría General de la República por la Fiscalía General de la Federación; también ofreció impulsar la promulgación de un código penal único para todo el país, así como la integración de todas las materias jurisdiccionales en el Poder Judicial; de igual manera afirmó que impulsaría la efectiva doble jurisdicción mediante la creación de tribunales locales de casación, además el fortalecimiento del carácter de tribunal constitucional de la Suprema Corte de Justicia; asimismo, prometió instalar la Comisión de Transparencia.

En efecto, la oferta es ambiciosa, amplia, compleja y profunda. Así se demuestra, en los hechos, que los medios de comunicación nacionales y extranjeros sólo han podido captar algunos aspectos mínimos, como la desaparición de la PGR, o la confusión que provoca el nombre de la Secretaría de Seguridad Pública y Servicios a la Justicia, respecto de la supuesta invasión que ésta haría sobre las atribuciones del Poder Judicial de la Federación. En términos generales, hasta el momento lo demás no ha trascendido a la opinión pública. Acepto que quizá es muy pronto para que esto suceda, pero creo que en todo caso el diseño, instrumentación y evaluación de proyectos de tal magnitud, dependerán de la eficacia de un tejido de comunicación que permita armar los consensos políticos y sociales indispensables para su consolidación.

Antes apunté que la propuesta de Fox podría estar orientada hacia la construcción de una reforma policial técnica y racional. Esta es la consideración que me interesa desarrollar en las siguientes líneas. Diversos periodistas me han preguntado acerca de la orientación política de las propuestas que he venido refiriendo. Les he contestado que el éxito éstas dependerá precisamente de su neutralidad política. Me explico.

La creación de la Secretaría de Seguridad Pública y Servicios a la Justicia supone, entre otros aspectos importantes, concentrar en la misma todos los esfuerzos del gobierno federal en materia de policía. Se despojará a la Secretaría de Gobernación de toda función policiaca, lo que rompe con una tradición histórica que se remonta al 21 de enero de 1869, cuando el gobierno federal emitió un decreto para formar un cuerpo de policías rurales, dependiente de dicha secretaría.(2) Estamos hablando de terminar con casi un siglo y medio de vinculación orgánica entre la conducción de la agenda política nacional y el control de las funciones federales de policía. ¿Qué tan importante puede ser este giro? De concretarse como se ha ofrecido y revisando la experiencia histórica lejana y reciente, podríamos estar ante una profunda reconcepción de la perspectiva del gobierno respecto de la función policial.

En otros textos he reflexionado ampliamente sobre el uso político de la policía precisamente desde la creación de los rurales hasta nuestros días. He anotado que la ausencia de límites efectivos sobre el ejercicio del poder político derivó en la asignación de un soporte esencial de lealtad política a la policía.(3) Esa lealtad se ha garantizado a través de la negociación de compromisos y beneficios mutuos entre quien representa a la policía y quien representa el poder. La complicidad frente a un amplio margen de impunidad es el principal vínculo que al mismo tiempo compromete y beneficia a las dos partes.

Asimismo, he dicho que para la policía esa impunidad asegura un grado relativo de autonomía mediante el cual establece informalmente arreglos internos que permiten distribuir privilegios de diversa índole.(4) Para algunos esa autonomía es "el rasgo fundamental que caracteriza a la policía en México" la cual, "por medio de recursos legales e ilegales, escapa a toda fiscalización y control externo efectivo", lo que permite el "predominio de las lealtades personales y las redes informales dentro de los cuerpos, la protección y encubrimiento corporativos o clientelistas, y la subordinación de las exigencias institucionales a los intereses particulares de los mandos".(5)

Lealtad, complicidad, impunidad y autonomía son en mi opinión los ejes de un complejo mecanismo que ha constituido la base histórica del comportamiento de las instituciones policiales en México. Hasta aquí la recuperación de las reflexiones del ensayo citado. Lo fundamental es destacar ahora que a través de la indagación histórica se tienen elementos suficientes para sostener como hipótesis que, desde la primer policía federal -los rurales- hasta la recién creada Policía Federal Preventiva, la vinculación orgánica entre los responsables de conducir tanto la agenda política federal, como la función policial federal, en un contexto de debilidad estructural del Estado de derecho ha imposibilitado la independencia de una y otra responsabilidad. El aparato policial federal ha sido depósito permanente de presiones y respuestas de corte estrictamente político. Sobre la policía, entonces, han prevalecido controles políticos no jurídicos.

Separar las agendas federales política y policial es el punto de partida de donde debe desprenderse un rediseño de la función policial federal que la inserte en el Estado de derecho. Los principios constitucionales de actuación policial (legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez) constituyen la orientación rectora de la reforma policial; si éstos no son eficaces la reforma no será exitosa y la función policial federal permanecerá al margen del Estado de derecho.

Foto: Gustavo Guevara

Si podemos comprobar que la función de la policía federal se construyó históricamente sobre modelos de organización y prácticas que correspondieron a la inexistencia de controles, entonces es indispensable revisar y modificar todos los niveles de control de esa función, tanto los externos: legislativo y ciudadano; como los internos: legal, administrativo y profesional. Hasta donde sé, todos los modelos democráticos de control policial en el mundo conjugan al menos estos dos sistemas, externo e interno. Uno sin el otro es insuficiente.(6)

Transitar de un modelo policial fuera de control a otro sujeto a controles es un desafío previsiblemente conflictivo y violento. A diferencia de reformas institucionales ajenas al aparato de seguridad del Estado, en este caso se trata de contener prácticas violentas amparadas por la impunidad garantizada por el propio Estado. Es decir, en una paradoja absurda, se trata de contener la violencia no legítima ejercida por instituciones que en términos formales nacieron precisamente para ejercer el monopolio legítimo de la violencia. Así lo demuestra el caso de El Salvador que menciono al inicio del texto. En ese país se intenta frenar las actividades delictivas llevadas a cabo nada menos que por mandos policiales.

Esa información habla de indicios que vinculan el crecimiento de la delincuencia organizada con el involucramiento de altos mandos de la Policía Nacional Civil (PNC) salvadoreña. Al parecer están depurando con éxito a 216 miembros de la PNC, entre los cuales se encuentran 29 mandos.(7) Es decir, como suele suceder en toda institución policial fuera de control, la tolerancia y complicidad frente al delito opera desde los liderazgos y hasta la base.

Pero éste es sólo un caso más en América Latina. Hay información suficiente para afirmar que gran parte del hemisferio transita por diversos grados de crisis, conflicto y violencia en sus instituciones policiales. Argentina es otro ejemplo particularmente crítico. En la reforma policial en la provincia de Buenos Aires se encontró que "lo que estaba en crisis -de un modo estructural- era la totalidad del sistema de seguridad y de investigación de los delitos de la provincia", por lo cual el Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires "proponía refundar a la policía, que contaba con aproximadamente 43 mil integrantes, sobre un nuevo esquema de seguridad e investigación de delitos...".(8) La reforma policial "sucedió en un contexto crítico en el cual se desarrollaban condiciones extremas en lo que respecta a inestabilidad institucional policial, agotamiento de la ciudadanía en virtud de la inseguridad, percepción de la policía como elemento contribuyente a la inseguridad, hechos salientes en donde funcionarios policiales aparecen involucrados ya sea en actos de corrupción o en crímenes de magnitud y/o impacto en la opinión pública".(9)

Estas referencias extranjeras obedecen a que no creo en una reforma policial exitosa sin la colaboración e intercambio internacional. Por el contrario, el contraste de experiencias extranjeras es, a mi entender, una de las fuentes más ricas de conocimiento y experiencia. En España, Holanda e Inglaterra, funcionarios de la policía afirman por igual que sin alimentarse de las vivencias en otros países, sus respectivos procesos de reforma policial serían más costosos, lentos y de mayor riesgo.(10) La reforma policial en México propuesta por el Presidente electo debe incorporar esta vertiente de trabajo cuyo valor es estratégico.

Por ello, es importante mencionar que el proceso de refundación de la policía en Buenos Aires incluyó la creación de la Comisión Bicamaral de Seguimiento de la Reforma Policial; el Instituto de Política Criminal y Seguridad; el Ministerio de Justicia y Seguridad; el Defensor Municipal de la Seguridad, así como la puesta en marcha de una nueva organización policial, con base en las siguientes características principales: creación de tres cuerpos policiales: de Seguridad, de Seguridad Vial y de Investigaciones en Función Judicial, al igual que desarrollo de nuevos esquemas de formación y sistemas de control de ética policial. Lo importante es distinguir que estos aspectos de la propuesta argentina, sumados a reformas penales que también han formado parte de la reforma policial, conjugan control legislativo, jurídico y ciudadano sobre la policía, además de la total reforma interna en materia de organización, administración y control profesional y ético.

La anterior experiencia extranjera confirma que la neutralización política de la policía no equivale a su reforma, sino a la premisa para su reforma. Podríamos decir que despojar en México a la Secretaría de Gobernación de toda función policial es sólo la primer acción entre muchas para estabilizar un quehacer distinto en la función policial federal. Las referencias que he hecho al concepto de control obedecen a que considero es la columna vertebral de un plan progresivo de reforma policial; sin embargo, el control de la policía es al mismo tiempo el detonante principal de los riesgos, conflictos y violencia potenciales en el marco de su reforma. Someter a la policía a control equivale a frenar el proceso histórico e informal de distribución de beneficios sobre el cual abundé. Pero suponiendo que el próximo Ejecutivo federal tenga la voluntad irrestricta de que así suceda, un fenómeno aporta la mayor dificultad. Me refiero a la delincuencia organizada.

Foto: Contraluz

México es, junto con Estados Unidos, Colombia, Italia, la ex Unión Soviética, Turquía, Hong Kong-Taiwan y Japón, uno de los países que ha producido las mayores y más poderosas organizaciones criminales.(11) Además, la escasa investigación académica, a mi parecer rigurosa sobre el tema en México, ha concluido que "reglas no escritas, profundamente enraizadas protegen a políticos, hombres de negocios, comandantes de policía y miembros de las Fuerzas Armadas de la persecución de la ley, siendo ellos, la mayoría de las veces los principales actores en el fondo de las actividades del crimen organizado en México".(12) Más aún, ha sido demostrado que entre nosotros se ha dado una relación histórica y estructural de subordinación de los traficantes de droga hacia el poder político.(13) Por ejemplo, "en la década de los treinta la producción de mariguana ya se contaba por toneladas en estados como Puebla, Guerrero y Tlaxcala y algunos de los señalados como dueños de las cosechas que vivían en la Ciudad de México (...) se sospechaba eran protegidos por altos miembros de la policía antinarcóticos".(14) Otros ejemplos del texto en cita se refieren a las sospechas de involucramiento en el control de tráfico de drogas por parte del personal al mando primero de la Dirección Federal de Seguridad y después de la Policía Judicial Federal, todo ello, por supuesto, en el plano de complicidad con el poder político al que ya hicimos referencia.(15)

También en este aspecto la perspectiva internacional del análisis es indispensable. Según una vieja tesis italiana, la delincuencia organizada sólo es posible cuando se refugia en la protección del Estado. Si esto es así, entonces la corrupción crece en el mundo entero a la par del narcotráfico y México es sólo un miembro de las redes internacionales de complicidad. Hay indicadores elocuentes al respecto, uno de ellos es el crecimiento, casi al doble, de la producción mundial de opio desde 1987 a la fecha.(16)

Tal vez para México el escenario actual en materia de reforma policial no podría ser más problemático y debemos sumarle las presiones de toda índole derivadas de las expectativas creadas por la actual coyuntura política. Si el Presidente electo cede a tales presiones y en aras de ofrecer respuestas inmediatas a la sociedad desde el aparato policial federal decide continuar por la línea de las modificaciones superficiales, nuevamente se verá aplazada la inserción de tal aparato en las reglas del Estado de derecho. Ya están dadas todo tipo de llamadas serias de atención: el modelo de seguridad y de justicia penal basado principalmente en la represión y el control ni siquiera ha logrado contener el delito y la violencia a lo largo de toda América Latina.(17)

Si la oportunidad histórica derivada de la participación electoral es utilizada para avanzar en el endurecimiento de la policía, en lugar de proceder a su control democrático, el costo será precisamente histórico porque la respuesta policial profesional no llegará. Una idea tan seductora como falsa para transformar a la policía es militarizarla. Revísese con rigor la relación entre los aparatos policiales militarizados de Latinoamérica y los derechos humanos y se verá hasta dónde se puede agudizar el conflicto político y social cuando se confunden la seguridad pública con el concepto ambiguo de seguridad nacional -cuyos orígenes, vale recordarlo, corresponden a un modelo de seguridad externo-. Si militarizar a la policía fuera la solución, quizá serían imposibles hechos tan dramáticos como el que un policía militar en Río de Janeiro cobre 50 dólares por matar a un niño de la calle, como se afirmó hace unos meses en un amplio reportaje televisivo sobre la vida en Brasil.

El relevo presidencial coloca a México ante la oportunidad histórica de reconstruir la función policial federal. La respuesta coyuntural y parcial de la depuración, a la manera de la situación actual en El Salvador, sería tan insuficiente como efímera. Una respuesta integral y estructural obliga, por el contrario, a la revisión de las bases constitucionales, el marco jurídico secundario, el esquema administrativo de gestión, el sistema de profesionalización y la relación con la sociedad de dicha función. En Argentina, para iniciar la transformación de su policía capitalina lo primero que reconocieron es que "la situación actual ha llegado a un punto tal en el cual no existen soluciones de corto plazo".(18) Entre nosotros ése es también el primer primer costo que se debe asumir. De lo contrario, dentro de seis años nuevamente México, como hoy El Salvador, no sabrá qué hacer con su policía

Notas

1 Milenio Diario, 27 de junio, 2000, p. 26.

2 Ver Jesús Martínez Garnelo, Policía nacional investigadora del delito, México, Porrúa, 1999, p. 143.

3 Estas reflexiones pueden revisarse con amplitud en un extenso ensayo: La policía en México: función política y reforma, realizado en el marco de la investigación Inseguridad pública y gobernabilidad democrática, retos para México y Estados Unidos, coordinada en el primer país por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) y en el segundo por el Proyecto México de la Georgetown University, patrocinada por la Smith Richard Foundation.

4 Esta perspectiva encuentra enfoques muy similares en la investigación sobre otras instituciones policiales en América Latina. Es el caso de Argentina, donde los diagnósticos muestran que la policía está fuertemente subordinada a los intereses políticos de los ministerios de gobierno, federal y locales, pero al mismo tiempo se desarrolla "con una fuerte dosis de poder institucional autónomo". Ver Alicia Oliveira y Sofía Tiscornia, "Estructura y prácticas de las policías", en La Argentina. Las redes de la ilegalidad en control democrático en el mantenimiento de la seguridad interior, Editor, Hugo Früling, Santiago de Chile, Centro de Estudios del Desarrollo, 1998, p.158.

5 Ver Beatriz Martínez de Murguía, La policía en México ¿Orden social o criminalidad?, México, Planeta, 1999. En el estudio citado esta afirmación es ampliamente argumentada a través de las investigaciones llevadas a cabo por las comisiones de derechos humanos.

6 Ver José María Rico, Policía y sociedad democrática, Madrid, Alianza Editorial, 1983.

7 Milenio Diario, op cit.

8 Eduardo E. Estévez, Modelos de inteligencia, estructuras y su aplicación en policías en proceso de reforma. Documento elaborado para su presentación en el Seminario sobre Inteligencia Policial, organizado por el IEPADES (Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible), Guatemala, 28 y 9 de julio de 1999, p. 29.

9 Eduardo E. Estévez, Reforma de sistemas de seguridad pública e investigaciones judiciales: tres experiencias en la Argentina. Documento elaborado para su presentación en la Conferencia Internacional "Crimen y violencia: causas y políticas de prevención", organizada por el Banco Mundial y la Universidad de los Andes en la ciudad de Bogotá, Colombia, 4 y 5 de mayo de 2000, p. 5.

10 Durante junio de 1999, el autor se alojó en la Escuela de Policía de Cataluña, España. En julio del mismo año realizó una visita de trabajo a la escuela de mandos policiales en Inglaterra (National Training Center Bramshill), y se integró a una delegación de la policía catalana, la cual realizó una visita de trabajo a diversas ciudades de Holanda, para conocer la reforma nacional policial recientemente implementada.

11 Tom Farer, Transnational crime in the Americas, New York, United States, Routledge, 1999, p 12.

12 Alejandra Gómez Céspedes, The dynamics of organised crime in Mexico, UK, School of Social and Administrative Studies, Cardiff University, december, 1998, p. 260.

13 Luis Astorga, Drug Trafficking in Mexico: A First General Assesment, Managment of Social Transformations-MOST, UNESCO, Discussion Paper núm. 36. www.unesco.org/most astorga.htm. p. 1.

14 Astorga, op cit, p. 4.

15 Astorga, op cit, p. 5.

16 Tom Farer, op cit, p.14.

17 Irma Arriagada y Lorena Godoy, Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa, Organización de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina. Serie Políticas Sociales. División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, 1999.

18 Eduardo E. Estévez, Modelos de inteligencia..., op cit., p. 29.

Ernesto López Portillo Vargas es consultor y asesor en seguridad pública.