En la década pasada, México sufrió una profunda transformación en sus instituciones políticas. De un sistema autoritario, basado en un presidencialismo con el poder discrecional de castigar a sus enemigos y recompensar a sus amigos y responsable de la distribución de la mayoría de las posiciones políticas, incluyendo a su sucesor; se pasó a un sistema más democrático, donde el Ejecutivo se encuentra con mayores límites y ya no controla, entre otras cosas, quién será su sucesor.

La reforma económica y la austeridad fiscal han erosionado la influencia política que el Presidente solía tener. Una economía basada en el proteccionismo comercial y la regulación estatal, ambos instrumentos poderosos para mantener las lealtades políticas entre la clase empresarial y la obrera, fue reemplazada por el Tratado de Libre Comercio (TLC) y la desregulación en muchas áreas. Dados los excesos fiscales de los gobiernos de Echeverría y López Portillo, el gobierno tuvo que apretar su gasto y con esto recortar su poder para premiar a grupos y sectores leales (ver gráfica 1).

Fuente: Dirección de Estadística Hacendaria (SHCP) y Sistema de Cuentas Nacionales de México (INEGI), (hasta 1998) y Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2000 (1999 y 2000). n.d.: no disponible. Nota: El dato de 1999 es la estimada al cierre de ese año y la del 2000 es la proyectada. 1. El gasto del gobierno federal excluye cuotas del ISSSTE, que se consideran en las paraestatales e incluye a entidades de control presupuestal indirecto. 2. Se excluyen los gastos extrapresupuestales, los cuales se refieren a los realizados por el DDF y del Sistema de Transporte Colectivo Metropolitano. A partir de 1995 éstos suspenden los reportes de información. Excluye las empresas denominadas chiquillerías.

La nueva reforma electoral aprobada en 1996 asegura que los votos serán contados con gran cuidado -los controles establecidos en este proceso probablemente no tienen paralelo en la historia mundial-. El proceso electoral es más equitativo que en el pasado. El PRI y las dos alianzas encabezadas por el PRD y el PAN tendrán en el proceso electoral federal del presente año un presupuesto aproximado de 500 millones de pesos, como se observa en el cuadro 1.

En la actualidad, el PRI no tiene el control del Congreso y la probabilidad de que pierda la elección presidencial en julio ha crecido en las últimas semanas. Con poco menos de seis semanas de campaña restantes, la oposición nunca había estado en tan buena posición frente al PRI. Durante abril las encuestas mostraron que Labastida y Fox se encontraban casi empatados, con una tendencia al alza del segundo quien ya encabeza las preferencias electorales en la única encuesta no partidista publicada al momento de escribir este artículo. (Segunda semana de mayo. N. de la R.)

El sistema político y económico mexicano ha vivido una profunda transformación sin sufrir un colapso, como sucedió en muchas transiciones de Europa del Este y América Latina. Sin embargo, durante este proceso tan largo de transición política y económica, la capacidad del Estado para regular conflictos y promover bienestar sostenidamente, se desgastó. La reforma del Estado de Salinas tenía como objeto reducir el tamaño del Estado pero, al mismo tiempo, hacerlo más fuerte para cumplir mejor sus compromisos fundamentales. Esta promesa no se ha cumplido. Dentro del sector público, las empresas públicas que quedan y el gobierno funcionan con grandes ineficiencias. Por el lado de la sociedad, la economía informal y el crimen han crecido en la última década. Si bien desde 1996 la economía crece, con la concomitante generación de empleos, y la inflación ha ido a la baja y las instituciones democráticas canalizan una parte importante del conflicto, los retos que quedan son muy complejos. Las instituciones democráticas emergentes todavía tienen que mostrar que son capaces de resolver las demandas de la sociedad mexicana.

Después del 2 de julio, el punto de partida será muy diferente, dependiendo de quién sea el ganador de la Presidencia. Si Labastida obtiene la mayoría de votos, su primer reto será convencer a los más educados y a quienes viven en las ciudades, que su victoria fue justa. Como se observa en el cuadro 2 la intención de voto de los más educados está claramente inclinada en favor de Fox. Aun entre aquellos con relativa escasa escolaridad como son quienes tienen secundaria, Fox cuenta con mayor aceptación. El apoyo de Labastida, en cambio, viene de los ciudadanos menos educados. En el México urbano, Fox encabezaba en abril la intención de voto por nueve puntos.

Foto: Gustavo Guevara

Nunca la clase media mexicana había estado tan optimista respecto de la probabilidad de una alternancia política. En 1988, la última elección presidencial donde la victoria del PRI fue cuestionada, los ciudadanos de clase media tendieron a votar por Clouthier, el candidato del PAN, y muchos vieron en Cárdenas a un candidato menos atractivo que el propio Salinas. Si Fox es derrotado por Labastida, incluso si aceptan que la elección no estuvo manipulada, quienes lo apoyan probablemente argumentarán que el resultado fue producto de los votantes pobres e ignorantes. No es claro qué tanto se utilice explícitamente este argumento, pero ello es una seria crítica al principio básico de la democracia, el cual valora cada voto de forma igual. Esta crítica sería usada para socavar la legitimidad del nuevo presidente y quizá, incluso, de las elecciones.

Como es muy probable que alrededor de 85% de los votos estará dividido entre el PRI y la alianza encabezada por el PAN, suponiendo no haya diferencia entre el voto por Presidente y el voto por diputados, quien gane la Presidencia tendrá grandes oportunidades de controlar la Cámara de Diputados. Si el ganador es el PRI, seguramente también obtendrá el Senado. Esto le daría a Labastida la capacidad de legislar e implementar sus políticas, sin negociar con la oposición, exceptuando en el caso de las reformas constitucionales. De todos modos, un reto central para alcanzar una reforma económica exitosa, en caso de que sea parte de la estrategia de Labastida sería enfrentar a sus aliados del PRI, como son los sindicatos del sector público, los cuales han mostrado una enorme capacidad para bloquear reformas que van en contra de sus intereses.

Si, como parece ser el caso, no hay crisis de fin de sexenio, quien gane tendrá la ventaja de empezar su gobierno sin la necesidad de imponer programas de austeridad para enfrentar una crisis económica. Esta situación, desconocida en México desde el inicio del sexenio de Echeverría, podría hacer menos costoso para Labastida los problemas de legitimidad que enfrentaría, dada la naturaleza de sus votantes.

Se puede argumentar que la democracia no implica alternancia de poder. Desde esta perspectiva, lo relevante es que existan libertades civiles, condiciones justas de competencia y, que en principio, el partido en el poder pueda ser derrotado. Estas tres condiciones existen en México. Si los electores deciden darle más votos a Fox, el PRI ya no tendrá los instrumentos que solía tener para impedir su derrota. Sin embargo, dada la historia de México, para muchos mexicanos, mientras el PRI no sea vencido, la democracia no se habrá alcanzado. Por ello, si Fox gana, el bono de legitimidad que implica un gobierno reconocido como democrático por la mayoría finalmente se reconocerá. En este escenario la capacidad de gobernar podría fortalecerse notablemente, lo cual permitiría enfrentar en forma más eficaz las innumerables redes de interés que hacen muy difícil construir un verdadero Estado de derecho.

Fuente: Inge Lore Mascher en Este País, núm. 106, enero, 2000.

De ganar, Fox enfrentaría, no obstante, el reto inmediato de administrar la larga transición (cinco meses) del día de la elección al de la toma de posesión de la Presidencia. Como hay pocas áreas en el sector público que cuentan con servicio civil, su primer paso deberá ser construir rápidamente contactos dentro de los niveles burocráticos medios y altos para asegurar la continuidad de las funciones gubernamentales. Un candidato populista, como Fox, crea grandes expectativas de un cambio radical. Esto puede llevar a actitudes de revancha en contra de aquellos que se beneficiaron del poder en el pasado. Fox deberá controlar estas demandas para evitar un pánico dentro del PRI, así como para no gastar sus esfuerzos en perseguir sino en construir. Al mismo tiempo, Fox deberá asegurarse de tener el control sobre la maquinaria estatal a través de designaciones claves dentro de la burocracia con el fin de estar en buena posición para reformar la administración pública. Fox también deberá cumplir sus promesas de conformar un gabinete plural, sin crear un monstruo lleno de contradicciones, como ha sido el discurso en su campaña. Dentro de este gabinete plural, Fox deberá tener especial cuidado con el grupo más de derecha que tratará de imponer una agenda social que seguramente sería rechazada por el resto de sus partidarios y por segmentos con mucha voz pública quienes pueden erosionar la legitimidad del primer Presidente de la oposición. Si la victoria de Fox no fuera muy amplia, lo más probable es que el Senado siguiera estando controlado por el PRI, o por el PRI y el PRD, limitando severamente la autonomía política del Presidente de extracción panista. Alrededor de 20 estados tendrán como gobernador a priistas, y probablemente la ciudad de México quede en manos del PRD.

Fuente: Alduncin y Asociados, agosto, 1995, en Este País, núm. 80, noviembre, 1997.

Labastida o Fox tendrán que lidiar con la muy probable importante caída del voto de la izquierda. La alianza encabezada por el PRD, especialmente en el caso de que Fox gane, perderá una proporción significante de los asientos que tiene actualmente en el Congreso. Si el PRD fuera derrotado en la capital, hoy un escenario dependiente sobre todo de un rechazo del Tribunal Electoral de la residencia de López Obrador y consecuentemente de su derecho a competir, quedarían excluidos de cualquier posición política importante. (El 22 de junio el Tribunal Electoral del Distrito Federal ratificó el registro de Andrés Manuel López Obrador como candidato de la Alianza por la Ciudad de México. N. de la R.) Las gubernaturas que el PRD controla son en realidad priistas al viejo estilo, que usaron la bandera del PRD. Una izquierda más débil puede facilitar el proceso legislativo tanto del gobierno de Labastida o del de Fox; sin embargo, si el nuevo gobierno es incapaz de abrirle espacios a la izquierda, la inestabilidad política puede incrementarse. La tentación de los grupos más radicales del PRD de moverse hacia una vida política extrainstitucional, tal como es el estilo del CGH de hacer política en la UNAM o incluso la guerrilla, puede ser fuerte.

Fuente: América Latina frente a la desigualdad 1998-1999, BID. Nota: Excluye seguridad social.

Pasemos ahora a los retos más estructurales que enfrentará el nuevo gobierno. La transformación del sistema político mexicano tuvo como base los límites impuestos a la Presidencia por el nuevo modelo económico -paradójicamente impulsados por la Presidencia desde 1985- y una distribución más plural del poder político, respecto del Congreso y de las entidades federales y municipales, resultado de una ley electoral más justa y el fortalecimiento de los partidos de oposición. Exceptuando la ley electoral y algunos cambios en el Poder Judicial, las instituciones que definen las responsabilidades del Presidente han permanecido sin muchos cambios.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SHCP. Nota: El dato de 1999 es una estimación y la del 2000 una proyección.

Estas instituciones funcionaron durante los días de dominio del PRI porque el Presidente controlaba el PRI. Sin embargo, al menos respecto de cómo el presupuesto es aprobado y qué sucede si no hay acuerdo, las reglas actuales son muy ambiguas y le dan mucho poder a la Cámara baja. No discutiré en detalle los cambios necesarios, pero no creo que deban estar basados sólo en la idea de moda de fortalecer al Congreso. La Presidencia debe tener poder de veto sobre el presupuesto, incluidos vetos parciales, y el Senado participar en la decisión, como lo hace en lo que se refiere a la ley de ingresos.

Por su parte, el Congreso debe desarrollar capacidades técnicas en esta área, para no depender de la información y del análisis que le proporciona el Ejecutivo. La reelección en el Poder Legislativo debe ser considerada como una opción para crear más capacidad y responsabilidad entre los congresistas. Otras leyes que debieran modificarse son las referentes a las relaciones fiscales entre los estados y la Federación, dado el divorcio entre las responsabilidades de ingreso y gasto, así como las disposiciones que definen quién sustituye al Presidente en caso de que muera.

Foto: Luis Humberto González/Silva

Estos cambios no serán de extrema urgencia si el partido del Presidente controla el Congreso, pero en las elecciones intermedias del 2003 esto seguramente cambiará, por lo que es menester diseñar leyes que hagan más fácil la gobernabilidad. Una gran crisis presupuestaria podría llevar a la volatilidad en los mercados financieros, con costos altos para el crecimiento económico. En ausencia de una mayoría en el Congreso, si el PRI es oposición, o si el PAN es derrotado y se radicaliza, la falta de acuerdos en materia presupuestal puede resultar muy costoso para el gobierno entrante.

Un gran número de artículos constitucionales podrían ser mejorados. Por ello, muchas voces han concluido, en forma a mi juicio demasiada rápida, que una nueva constitución debiera ser escrita. Esta ha sido una solución muy común en México; reformar radicalmente la Constitución, cuando una nueva era comienza. Esto ha ocurrido, irónicamente, a pesar de las dificultades bien conocidas de respetar la nueva constitución una vez promulgada. Nuestra relación con la ley, por decir lo menos, es ambigua; pero estas dificultades, en parte, son el resultado de los utópicos esquemas que usualmente acompañan a las reformas constitucionales. Una vez que la asamblea constitucional está formada, sus miembros luchan fuertemente por aprobar leyes políticamente correctas, como darle más poder al Congreso, a los estados, a la sociedad, así como ampliar los derechos sociales, éstos, sin embargo, sin mecanismos para hacerlos valer, los cuales siempre cuestan y luego no se tienen los recursos presupuestales suficientes, son retórica hueca que debilitan la legitimidad de la Constitución. Un diseño constitucional desequilibrado puede resultar muy difícil de adaptar a las restricciones de gobernar una sociedad tan compleja y desigual como la mexicana.

Fuentes: Banco de México (The Mexican Economy, several years y base electrónica), Banamex (Review of the Economic Situation of Mexico) e INEGI (base electrónica). Nota: Ingresos de petróleos se refiere a los derechos pagados por Pemex. Excluye en esta clasificación al impuesto a la gasolina y al IVA de Pemex.

De hecho, más que nuevas leyes, el reto es reforzar las ya existentes. En materia penal, por ejemplo, la moda es incrementar las penas para los crímenes graves, mientras el problema real es castigar a los criminales. Sólo un mínimo porcentaje de crímenes denunciados a las autoridades por la sociedad es resuelto, cómo se observa en la gráfica 2. Esta incapacidad de imponer la ley es un gran reto debido a la debilidad administrativa del Estado, su baja legitimidad y la actitud muy laxa de la sociedad mexicana respecto de la ley, como se muestra en la gráfica 3.

El problema no es sólo darle más certidumbre a la sociedad para que la autoridad no abuse de sus poderes, ciertamente un gran problema en las regiones más atrasadas del país. Quizá aún más importante es asegurar a la sociedad que la impunidad de los criminales no se convierta en la regla.

Fuente: Facing to Inequality in Latin America, IADB, Washington, 2000, cuadro 1.22.

La laxitud en cuanto a la aplicación de la ley es agravada por los problemas derivados del tráfico de drogas. Las mafias mexicanas tienen el poder coercitivo para corromper a los jueces y a la policía o, en su defecto, matarlos si no aceptan ser comprados. Debido a la adicción de los ciudadanos de Estados Unidos y el carácter no liberal de las instituciones que regulan la decisión de consumir drogas, la sociedad mexicana se enfrenta a un reto que parece sobrepasar sus capacidades institucionales y hace vanos los esfuerzos para enfrentar los graves problemas de seguridad pública que han aparecido a partir de la destrucción de la maquinaria autoritaria, la cual fue también un mecanismo de control social. Este problema se ha agudizado ante la incapacidad del gobierno mexicano de promover un crecimiento estable en las últimas tres décadas. Muchas inversiones han sido aplazadas muy probablemente por la debilidad del Estado de derecho en México.

Pasemos ahora a lo que considero como el principal reto que enfrentará el nuevo gobierno: su débil capacidad de recaudación fiscal. América Latina tiene un bajo nivel de ingresos tributario para su nivel de PIB per cápita y sus condiciones demográficas, sociales y políticas. En promedio, esta menor recaudación es de alrededor de ocho puntos porcentuales.(1) Dentro de América Latina, la capacidad de recaudación de México es una de las más bajas, como se observa en la gráfica 4. A pesar de grandes esfuerzos para crear una ley fiscal más neutral que incremente los ingresos, en los pasados 20 años, la recaudación fiscal ha permanecido virtualmente sin cambios, como se ve en la gráfica 5.

A través de la historia de México la débil base fiscal ha sido una restricción severa. Esto ha llevado en largos periodos, a ingresos públicos deficientes como en la primera mitad del siglo XIX, donde la falta de recursos se tradujo en golpes de Estado protagonizados por soldados inconformes por la falta de sueldos, o a los excesos de gasto de los años 70 y 80 que finalizó con la moratoria de la deuda. En aquellos periodos de estabilidad que México disfrutó, la debilidad fiscal fue alcanzada gracias a un gasto público limitado. El más claro ejemplo de esto fue el porfiriato. El presupuesto estuvo equilibrado por décadas, pero 70% de los mexicanos eran analfabetos, sólo por mencionar uno de los varios problemas sociales no enfrentados por el gobierno. Un presupuesto balanceado, basado en poco gasto dada la baja recaudación, puede crear déficit sociales políticamente inmanejables.

Después del excesivo gasto público que llevó a la moratoria de agosto de 1982, el gobierno, afortunadamente, ha controlado el gasto una vez más, pero ha tenido que enfrentar el pago de la deuda contraída en los años de euforia. Esto ha requerido desde 1983 de un superávit primario, como se observa en la gráfica 6.Incluso quitando el ingreso que viene de Pemex (aunque excluyendo los impuestos a la gasolina), todavía en 1999 teníamos un superávit primario de aproximadamente medio punto porcentual del PIB. Ello quiere decir que debido a los compromisos de deuda adquiridos en el pasado, los impuestos cobrados a la sociedad exceden el gasto público en bienes y servicios. Como la calidad de este gasto es usualmente baja, ello significa una baja provisión de bienes públicos comparados con el nivel de impuestos pagados. Incrementar los impuestos resulta muy complicado cuando los contribuyentes no perciben claramente los beneficios del pago de los mismos. Sin embargo, sin más recursos públicos, las desigualdades de la sociedad mexicana y la elevada pobreza de muchos dado el relativamente bajo PIB per cápita, persistirán aun bajo el escenario más optimista de crecimiento.(2)

Cómo confrontar las agudas desigualdades de las sociedades latinoamericanas no tiene una respuesta fácil. Mayor gasto público en sí mismo no es la solución. De hecho, es necesario un análisis más serio respecto de dónde el Estado podría todavía darle espacio a la iniciativa privada, tal como es el caso del sector eléctrico. Cómo romper las ineficiencias que resultan de una administración politizada y muy fuertes sindicatos en áreas como la educación es también un reto.

Mayor calidad en el gasto puede ayudar. Sin embargo, incluso si la calidad del gasto aumenta, con las altas obligaciones que vienen del pasado, tales como el pago del servicio de la deuda, lo cual incluye el rescate bancario, el financiamiento del viejo sistema de pensiones, las del sector público crecientemente en números rojos; los recursos que sobran para mayor inversión en la gente y en bienes públicos necesarios para una democracia son insuficientes. Cualquier nuevo gobierno tendrá que enfrentar rápidamente la necesidad de una profunda reforma de la ley fiscal para incrementar los ingresos, a la par de hacer al gasto público más eficiente y transparente. Sin embargo, los candidatos se han comprometido a retirar impuestos y a bajar tasas, dificultando mucho imponer esta reforma una vez que uno de ellos sea gobierno.

Como se muestra en la gráfica 7, en sociedades altamente desiguales, los valores democráticos son más débiles. Los sectores más pobres ganan escasos beneficios de las instituciones democráticas basadas en el principio de que todos son iguales, un principio particularmente vacío en sociedades donde las inequidades son tan grandes que la mayoría de los bienes sociales están concentrados en aquellos que más tienen. Para los más ricos, la democracia es un riesgo latente para sus privilegios. Con el fin de construir una democracia estable, el nuevo gobierno tendrá que enfrentar esta tensión a través de una administración efectiva, macroeconómicamente prudente que evite recesiones costosas y estimule el crecimiento estable a través de las reformas estructurales aún pendientes, así como implementando una política fiscal que sea capaz de incrementar el gasto público y, a través de éste, las oportunidades de los más pobres

Notas

1 InterAmerican Development Bank, Facing up Inequality in Latin America 1998-1999 Report, Washington, 1999, p. 180.

2 Según Nora Lustig y Miguel Székely, aun creciendo a 5% anual, los pobres extremos se erradicarán completamente hasta el año 2033, la pobreza moderada tomaría 17 años adicionales. Ver Lustig N y M. Székely, México: Evolución económica, pobreza y desigualdad, BID, CEPAL y PNUD, 1997, p. 78.

Carlos Elizondo Mayer-Serra es director general del Centro de Investigación y Docencia Económicas.