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El Poder Legislativo
Motor y fiscal del Ejecutivo

Volga Cecilia del Riego

Muchos mexicanos suponen que el Poder Ejecutivo es, por sí mismo,el gobierno, la única instancia gubernamental que emite actos de autoridad. Esa errónea creencia, argumenta Volga Cecilia del Riego, obedece a que nuestro sistema gubernamental se caracteriza por un desarrollo muy pronunciado del Ejecutivo; un sistema presidencial que degeneró en lo que se ha dado en llamar "presidencialista".

En México, cuando se habla del gobierno, generalmente se piensa en el Poder Ejecutivo, es decir, en el (mal) llamado gobierno federal o gobierno de la República, o gobierno del estado en cada entidad federativa; en lo que se conoce como "administración pública": secretarías, organismos descentralizados y empresas paraestatales. Puesto que el Ejecutivo realiza a diario miles de actos concretos de autoridad que involucran a personas o grupos en lo individual, sobran mexicanos que suponen que el Poder Ejecutivo es, por sí mismo, el gobierno; la única instancia gubernamental que emite actos de autoridad, y que es el que toma las decisiones fundamentales que definen nuestro proyecto de nación.

Incluso, los grandes juristas mexicanos durante muchos años hicieron la clasificación de las ramas del derecho sin incluir la correspondiente a la del derecho parlamentario. Entre ellos, el maestro Gabino Fraga estableció que, dentro del dominio de la rama del derecho público en México, el derecho constitucional había dado lugar al surgimiento del derecho administrativo y del procesal en razón de que los poderes Ejecutivo y Judicial "requieren para su funcionamiento de multiplicidad de órganos secundarios".(1) Referida al Ejecutivo, esta multiplicidad de órganos secundarios constituyen el vínculo directo mediante el cual llegan a los gobernados los actos de autoridad que de dicho poder emanan y se traduce en esa especie de relación cotidiana que establece con los gobernados, cosa que no sucede con las acciones del Poder Legislativo. Si bien esta instancia requiere también de órganos secundarios para la realización de sus funciones, los actos que emite son de carácter general y abstracto y carecen de la periodicidad, de la (llamémosle así) cotidianidad, de la concreción y la individualización que identifica a los actos del Ejecutivo respecto de los gobernados.

Pero, ¿es verdad que únicamente el Ejecutivo constituye el gobierno?, ¿es verdad que sólo el Ejecutivo emite actos de autoridad?

La extendida creencia de que la Presidencia de la República, o el (mal) llamado gobierno de la República o del estado, constituye por sí mismo el gobierno, federal o estatal, respectivamente, obedeció a que el sistema gubernamental mexicano estuvo identificado por un desarrollo muy pronunciado del Poder Ejecutivo. El mexicano fue un régimen presidencial que degeneró en lo que se ha dado en llamar "presidencialista"; un régimen excesivamente centralizado, donde el titular del Ejecutivo tuvo en favor suyo un cúmulo de facultades no escritas, las que el jurista Jorge Carpizo definió como "facultades metaconstitucionales". Escribía Carpizo en 1969 que "el presidente es la persona más importante del país (...) y su poder es tan grande que pocos hombres se atreven a oponerse a sus mandatos. (...) En México, el presidente ocupa el lugar de un rey europeo del siglo XVIII. Sus poderes son amplios y en su campo de acción casi no tiene restricciones (...) El presidente en México es quien determina en forma preponderante el estilo de vida durante su periodo. (...) durante seis años, más que guiar los destinos de México, los determina. (...) muchas de sus atribuciones, aunque plasmadas en la Constitución, no se encuentran en una forma clara".(2)

La sobrada actividad del Ejecutivo, frente a la de los poderes Legislativo y Judicial, dio como resultado un indiscutible predominio del primero en detrimento del desarrollo de los segundos, lo que constituyó nota característica del sistema político mexicano a partir de la tercera década de este siglo y hasta hace apenas muy pocos años. Su progresivo desarrollo estuvo marcado por la profesionalización y especialización en las labores que tiene encomendadas y, derivado de ello, su influencia en el Poder Judicial y, sobre todo, en el Legislativo, fue definitiva. El ascendiente del Ejecutivo sobre el Legislativo se hizo presente -y aun hoy continúa siéndolo(3)- en la producción de leyes y decretos que, casi de manera exclusiva, tuvo como fuente al primero.

Era costumbre que el Ejecutivo enviara la iniciativa de ley o de decreto que requería para cumplir con sus objetivos, acompañada de su respectivo dictamen, un dictamen que el Legislativo prácticamente no hacía más que aprobar para darle validez formal.

Las circunstancias fueron variando paulatinamente, a partir del proceso de apertura democrática iniciado en nuestro país hace algunos años, que se ha traducido en el ingreso de un importante número de representantes de partidos políticos diferentes al PRI en la integración del Congreso de la Unión y de los congresos locales. Incluso, en algunos de éstos el PRI ya no ostenta la mayoría absoluta -como es el caso de la Cámara de Diputados LVII Legislatura federal(4)-, ni siquiera la relativa. Tal circunstancia ha favorecido un apreciable proceso de cambio y la necesidad de profesionalizar al Poder Legislativo -tanto el federal como los locales- para ponerlo a tono con la dinámica que demandan los nuevos tiempos políticos en nuestro país, además de un ejercicio más acabado y plural de la facultad que es propia de su denominación, la facultad legislativa, y de las importantísimas y trascendentales facultades de control que le competen sobre la actividad del Poder Ejecutivo.

Retomando el planteamiento inicial: ¿sólo el Ejecutivo constituye el gobierno? Ciertamente no. Nuestra Carta Magna establece que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo; que todo poder público dimana de éste; que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, y que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión y por los de los estados, respecto de sus regímenes interiores.

La propia Constitución invoca y define a los poderes de la Unión al señalar que el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por voluntad de los mexicanos, entonces, la soberanía de la que es titular la ejerce por medio de los poderes y se expresa en lo que constituye, precisamente, el gobierno que el propio pueblo ha decidido tener. Los tres poderes emiten actos de autoridad y los tres toman las decisiones políticas fundamentales que orientan el rumbo de nuestro país y la actividad de cada una de las entidades que lo integran.

¿Y qué es un acto de autoridad? El Diccionario Jurídico Mexicano señala que un acto de autoridad es aquel "que ejecutan las autoridades actuando en forma individualizada (...) y que, con base en disposiciones legales o de facto, pretenden imponer obligaciones, modificar las existentes o limitar los derechos de los particulares".(5) (El predominio del Poder Ejecutivo también se ha hecho evidente en la producción de textos jurídicos; el diccionario citado, además del acto de autoridad, define al acto administrativo, al acto jurisdiccional y al acto de comercio, pero no al acto legislativo.)

Según esta definición, son cuatro los elementos necesarios para que exista el acto de autoridad:

1. Una autoridad, entendida ésta como el órgano del Estado investido legalmente de poder público y dotado de imperio para hacer cumplir sus resoluciones.

2. Actuando en forma individualizada, mediante la emisión de resoluciones respecto de casos concretos, es decir, de individuos en lo particular.

3. Con base en disposiciones legales, es decir, con estricto apego a las atribuciones que la ley emitida por el Legislativo establece.

4. Para imponer obligaciones, modificar las existentes o limitar los derechos de los particulares. (Convendría agregar a este cuarto elemento, la ejecución de actos que también pueden crear, modificar o extinguir derechos.)

Tomando en cuenta estos conceptos, ¿podemos afirmar que la creación de la ley es un acto de autoridad? La respuesta es sí, aunque con una variante: que sus prescripciones no serían individualizadas, sino de alcance general. Es aquí donde radica la trascendencia del acto legislativo como acto de autoridad, pues se convierte en el acto supremo de autoridad que da origen a todos los demás. La ley es el motor, es la directriz con base en la cual puede ejercerse el poder público; la ley es el acto de autoridad que el pueblo crea por conducto de quienes lo representan en el Poder Legislativo para dar fundamento a los actos de autoridad que ejecutan los gobernantes -por conducto de los tres poderes-, con el fin de asegurar la convivencia pacífica y armónica entre los gobernados. Aquí reside, precisamente, el principio de legalidad, lo que da sustento a un Estado de derecho.

Respecto de los actos de autoridad, señala el artículo 16 constitucional que "nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento". Aplicando el dispositivo constitucional al acto legislativo, veremos que una ley es un mandamiento escrito por el cual se establecen los lineamientos bajo los cuales se crean, modifican o extinguen relaciones de derecho; que está expedida por autoridad competente -el Poder Legislativo-, el cual, al emitirla, debe fundar -señalando el o los dispositivos que en la Constitución o la ley lo facultan para el acto que está realizando- y motivar -mediante la exposición de motivos de la ley o el decreto respectivos- la causa legal de su proceder.

La creación de la ley es, entonces, el acto constituyente de todos los actos de autoridad para el ejercicio legal y legítimo del poder público; la ley constituye, entonces, el motor de la actividad del Ejecutivo.

Al referirse a la división de poderes, no es casual la mención que en primer lugar hace la Constitución del Poder Legislativo: "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial".(6)

Esto es así porque la ley es, precisamente, el germen, el cimiento para el ejercicio de todo acto del poder público. La creación del acto legislativo, es decir, de una ley (o su modificación) deriva de un mandato directo de la Constitución al Poder Legislativo y constituye el acto de autoridad fundacional de los actos de autoridad de los tres poderes; la ley, una vez creada, está dirigida a regular tanto a los poderes en su ejercicio, como al universo de los gobernados.

El Poder Ejecutivo -con toda la influencia, amplitud y predominio que éste pueda tener respecto de la actividad pública- está sujeto, sin remedio, al imperio de la ley que compete al Poder Legislativo crear, y no puede ejercer acto de autoridad alguno que no esté previsto en la propia ley.

Sólo a manera de ejemplo: el Ejecutivo, federal o local, no podría recaudar un solo centavo de impuestos ni gastar un solo centavo del presupuesto que no hubiese autorizado el Poder Legislativo en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos. Cabe señalar que en la época de predominio casi absoluto del Ejecutivo, éste enviaba ambos instrumentos al Legislativo sólo como mero trámite para que tuvieran validez formal; hoy, como uno de los productos de la transición democrática vivida en nuestro país, la situación es diferente. Así, el Legislativo tiene una importante participación en la definición de la política económica y financiera, y hoy, tanto el Legislativo como el Ejecutivo deben decidir coordinadamente cuánto debe recaudarse y en qué debe gastarse. Aún más, cada año el Ejecutivo debe someter a la consideración del Legislativo, para su aprobación, la Cuenta Pública "... para conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas".(7)

Por otra parte, al otorgar al Poder Legislativo la facultad para aprobar los ingresos y los gastos para la actividad gubernamental, así como la vigilancia sobre su ejercicio, la Constitución le ordena erigirse en fiscalizador de la actividad del Ejecutivo.

Pero las atribuciones del Poder Legislativo en la definición de la política económica y financiera no se limitan a estas responsabilidades. El Legislativo, además de otras atribuciones en materia legislativa, debe también:

° Participar en el Sistema de Planeación Democrática del desarrollo económico y social, según lo disponen los artículos 26 y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución, así como en la emisión de leyes para regular las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en áreas estratégicas a las que se refiere el artículo 28.

° Dar las bases y autorizar al Ejecutivo para contraer deuda pública y para que realice cierto tipo de inversiones. Legislar en todo el país sobre recursos naturales, industria y comercio, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear. Expedir leyes relativas a la promoción de acciones de orden económico. Expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, regulación de la extranjera y la transferencia de tecnología y aprobar los tratados internacionales, entre otras (artículo 73, fracciones VIII, X, XXXIX-E y XXXIX-F, y 76 fracción I).

La aprobación de los instrumentos de política financiera y de la Cuenta Pública, así como la definición de los criterios de política económica constituyen una de las más importantes funciones de control que debe realizar el Legislativo sobre el Ejecutivo; pero no son las únicas.

El Poder Legislativo también tiene facultades para someter a juicio político a los servidores públicos de alto rango, excepción hecha del Presidente de la República -reminiscencia de nuestro sistema presidencialista-; tiene atribución para calificar la conducta de los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de la Constitución y decidir si sus actos u omisiones redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales de la nación y de su buen despacho. Es también atribución del Legislativo decidir si la autoridad competente debe proceder penalmente en contra de los mismos servidores públicos, cuando sea el caso de que hayan sido acusados por la comisión de algún delito.

El Poder Legislativo interviene también en el nombramiento de algunos funcionarios del Ejecutivo y en el de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación -anteriormente facultad exclusiva del Ejecutivo-, así como en el de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

El Legislativo está facultado, además, para integrar comisiones de investigación que tienen como misión examinar el desempeño y funcionamiento de los organismos descentralizados federales y empresas de participación estatal mayoritaria. Según el artículo 93 constitucional, el resultado de las investigaciones se hará del conocimiento del Ejecutivo federal. Si bien por conducto de las comisiones de investigación el Legislativo ejerce una función importantísima para un control efectivo sobre la actividad del Ejecutivo, no debería considerárseles como instancias supletorias de la actividad del Ministerio Público, sino como entidades de interés público de inspección del desempeño del Poder Ejecutivo, cuyo objetivo radica en "la actividad de examen, de comprobación que despliega el Parlamento para informarse".(8)

¿Un verdadero poder?, no hay duda. Aunque después de echar un leve vistazo a las vastas e importantísimas atribuciones del Poder Legislativo quizá quedaría en el aire la duda de si no se habrá dotado a este órgano colegiado de excesivos poderes. Considero que no, pues para el ejercicio de sus atribuciones, el Poder Legislativo tiene una enorme limitante: debe construir sus decisiones en medio de las diferentes corrientes políticas representadas en su seno y ello implica tiempo, información, consultas y arduas jornadas de negociación y diálogo. Sus facultades son muchas, pero la construcción de los acuerdos constituye un freno natural a su ejercicio.

Por su parte, el Ejecutivo es unipersonal y tiene la ventaja de que actúa por sí mismo; no requiere consensar sus decisiones, pero tiene un límite tajante: las decisiones que antes debe construir el Legislativo -expresadas en leyes, autorizaciones y nombramientos, entre otras. Enfrenta además un freno a sus posibles excesos: el juicio político, la revisión de la Cuenta Pública y las comisiones de investigación.

En resumen, el gobierno -federal y estatales- está conformado por los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial; por ello, el término "Presidencia de la República" o "Gubernatura del Estado" debería ser el adecuado para referir a la instancia depositaria del Poder Ejecutivo en el nivel respectivo; "Legislatura" y "Judicatura" (federal o local) serían las correspondientes a los poderes Legislativo y Judicial. Solamente cuando los tres poderes actuaran en conjunto debería hablarse de gobierno de la República o de gobierno del estado, pues en los tres poderes deposita el pueblo su soberanía y el ejercicio del poder público.

La potestad soberana que tiene el Poder Legislativo, tanto para crear las normas que dan sustento y regulan la actividad del Ejecutivo como para fiscalizar la actividad pública que éste realiza, así como para someter a juicio político a los servidores públicos, otorgan al primero un amplio marco de acción para erigirse en el órgano representativo y de control por excelencia que está llamado a ser, desde que en el siglo XII surgió el primer Parlamento en la antigua Inglaterra para poner límite a los excesos de la monarquía absoluta.

El pasado 1 de septiembre inició el último año de ejercicio de la primera Legislatura en México, en la que en una de sus cámaras ningún partido político ostenta la mayoría absoluta; una Legislatura que ha demandado de la construcción más acabada de acuerdos y que no ha estado ajena a protagonismos y excesos de sus integrantes. Avanzamos, sin duda, pero hace falta trascender las exacerbadas y recurrentes expresiones de triunfalismo y revanchismo que se han hecho presentes desde que en septiembre de 1997 se instaló esta sui géneris LVII Legislatura, y que dieron lugar a no pocos exabruptos e incluso a la amenaza de una crisis constitucional.

Consolidar al Poder Legislativo y su profesionalización, y alcanzar el equilibrio entre los poderes de la Unión es demanda ineludible de los nuevos tiempos políticos que hoy identifican a nuestro país

Notas

1 Gabino Fraga, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1980.

2 Jorge Carpizo, La Constitución Mexicana de 1917, 11ª ed., México, Porrúa/UNAM, 1998, p. 282.

3 Según datos del grupo parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados de la actual Legislatura, de un total de 445 iniciativas de ley y de decreto recibidas hasta el 25 de septiembre de 1999, 45 son autoría del titular del Poder Ejecutivo y de éstas 39 han sido aprobadas. Según el V Informe de gobierno de Ernesto Zedillo, 85% fueron modificadas por los legisladores; "70 por ciento fueron aprobadas por todos los partidos representados en la Cámara de Diputados y el 30 por ciento restante por al menos dos grupos parlamentarios".

4 Al menos en 15 congresos locales, el PRI ya no ostenta ni siquiera la mayoría relativa.

5 Diccionario Jurídico Mexicano, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1988.

6 Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

7 Artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

8 Fernando Santaolalla López, Derecho parlamentario español, Madrid, Editora Nacional, 1984.)

Volga Cecilia del Riego S. es asesora del grupo parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados.

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