Llegó la hora de hacer un balance, aun cuando todavía sea incompleto y provisional, de la administración que encabezó Cuauhtémoc Cárdenas. Con su renuncia a la jefatura del gobierno del DF en la última semana de septiembre se cierra una etapa dentro del nuevo ciclo político que vive la capital de la República desde que se hicieron las reformas constitucionales para elegir al jefe de gobierno en 1996. Con frecuencia se dice que la democracia entró el día de la toma de posesión el 5 diciembre de 1997. Esta afirmación es incorrecta. El proceso en favor de la democratización arrancó desde mediados de la década de los 80, avanzó lenta pero firmemente en los siguientes años, tuvo un momento decisivo en 1996 y aún hoy tiene muchas asignaturas pendientes. A Cárdenas le tocó encabezar la primera administración electa por el voto directo, secreto y universal de los electores del DF, pero no se debe perder de vista que han participado distintas fuerzas políticas y sociales y tampoco ignorarse el papel central que desempeñó el presidente Zedillo en la consumación de la reforma.

La presente evaluación se ocupará de analizar los principios generales que guiaron la marcha de la administración del ex jefe de gobierno, más que los múltiples y variados ámbitos sectoriales en los que se expresó la acción de gobierno, como son: economía, salud, educación, medio ambiente, servicios urbanos, transporte, justicia, vivienda y cultura.

Este ejercicio valorativo hace la distinción entre los objetivos de estrategia política, el impacto presente y futuro de las acciones de gobierno sobre la ciudad y la reacción ciudadana frente a las mismas. Pienso que en los primeros el partido del sol azteca obtuvo resultados aceptables -tanto así que la corriente hegemónica perredista busca proseguir con la misma estrategia general impulsando la candidatura de Andrés Manuel López Obrador al gobierno del DF para el año 2000-, pero los resultados para la ciudad fueron dispares y las expectativas de cambio de la ciudadanía se vieron frustradas.

Quizá una de las lecciones de estos 22 meses es que la transformación y el mejoramiento del DF han sido tareas y metas más complejas de alcanzar y que el mecanismo democrático no las coloca automáticamente al alcance de la mano. Históricamente los deseos y objetivos de los gobiernos que han encabezado al DF y sus habitantes no siempre han coincidido, incluso se han contrapuesto. Con la elección de Cárdenas parecía que esta situación estaba superada, pero ahora nos damos cuenta de que la realidad es más compleja y que aún falta un largo camino por recorrer. Antes era la subordinación a los presidentes de la República, ahora lo es a la estrategia nacional de un partido político.

Encabezar la primera experiencia de gobierno democrático no ha sido fácil. Al gobierno de Cárdenas le tocó una herencia difícil, recibió una ciudad con grave acumulación de problemas y una ciudadanía sumamente irritada con profundas aspiraciones de cambio.

El veredicto final de los habitantes del DF -que sin duda va a ser influido por el trabajo que desempeñe el actual gobierno encabezado por Rosario Robles- deberá expresarse en los resultados de las elecciones de julio del 2000, particularmente las relacionadas con la elección de jefe de gobierno, delegados políticos y Asamblea Legislativa.

Uno de los ejes principales del proyecto cardenista ha sido la recuperación de la ciudad para sus habitantes. Dentro de los diagnósticos formulados se insistió reiteradamente que la ciudad se encontraba en manos de intereses corruptos, sujeta a la presión de los grupos de poder y a merced de organizaciones e individuos situados al margen de la ley. Recuperar la ciudad mediante la aplicación de la ley, el apego al derecho y una nueva forma de gobernar han sido divisas permanentes. El propósito era abrir la participación ciudadana a la toma de decisiones, regresarle a los habitantes calles y, quizá lo más importante, recuperar la seguridad perdida.

Sin duda, el tema de las demandas y de la acción del gobierno ha estado centrado en la inseguridad. En este campo se han dado los esfuerzos más importantes y el balance es más negativo. En su segundo y último Informe de gobierno Cárdenas señaló que la criminalidad se contuvo y comenzó a revertirse. Apoyó su afirmación en las siguientes cifras: mientras que en 1997 se denunciaron diariamente 700 delitos, en 1998 el número se redujo a 651 y hasta septiembre del presente año la cifra llegó a 644. Se apunta que los principales éxitos se han logrado en aquellos delitos perpetrados por bandas criminales organizadas, como robos a comercios, a bancos, a transportistas y robo de vehículos. Acepta, sin embargo, que no se han logrado resultados similares en dos tipos de delitos que afectan directamente a los habitantes de la ciudad: el robo a casas-habitación y a transeúntes.

Cárdenas no lo reconoce abiertamente, pero éste es uno de los campos donde más falló su administración. Un ligero descenso en el número de delitos no es lo que la ciudadanía reclamaba. Esto lo reconoció el propio ex jefe de gobierno cuando en su Informe del año pasado dijo: "... la inseguridad no es sólo cuestión de cifras, sino también de percepciones. Si la población se siente insegura, lo demás es poco importante".

Indudablemente se trata de uno de los problemas más complejos y difíciles de atacar, pero también fue uno de los compromisos que Cárdenas incluyó como prioritarios en su plan de gobierno y no sólo en los documentos de campaña. La frase "quitarle la ciudad a la delincuencia" infundió muchos ánimos y la promesa de que los cambios comenzarían a sentirse "de inmediato", contribuyó a crear enormes expectativas.

En el segundo y último Informe como jefe de gobierno del DF hizo una glosa de lo realizado. Después de presentar los pobres resultados que obtuvo su administración en materia de combate a la delincuencia -situación que, sin embargo, no reconoció- dedicó extensos párrafos a describir, sin evaluar, el conjunto de acciones que llevó a cabo en el cuerpo policial de la capital y posteriormente expuso la que, desde su punto de vista, constituye la raíz de fondo del fenómeno. Desde su óptica, las causas de fondo del problema son los grandes males nacionales en materia económica, la complicidad entre el poder político y el crimen organizado y la desconfianza ciudadana hacia el sistema de seguridad.

La solución, para Cárdenas, no se encuentra en el DF, en el ámbito de la política local sino a nivel nacional, como queda claro en las siguientes palabras: "Resulta impostergable, en efecto, un cambio en la orientación de la economía nacional dirigido a crear empleo, elevar paulatinamente salarios e ingresos del trabajo, y a absorber las enormes bolsas de marginalidad que el desempleo, la desprotección social y la caída salarial han producido. Resulta impostergable un cambio de raíz a nivel nacional, que ataque y rompa los fuertes lazos entre corrupción política y crimen organizado y que dé a la acción policial recursos suficientes y, sobre todo, una credibilidad hoy gravemente lesionada por viejos y persistentes vicios y actitudes. Resulta impostergable, en fin, devolver a estos medios la confianza de los ciudadanos en las instituciones y las autoridades, devolver a la acción preventiva y protectora de la fuerza pública la legitimidad perdida. Es una empresa nacional y urbana de largo aliento, sin la cual acciones simplemente represivas no tendrán futuro ni efecto duradero".

Tiene razón el ex jefe de gobierno al señalar la complejidad del problema y las raíces sociales y económicas del mismo, pero esta explicación no debe servir como cortina de humo para disfrazar el fracaso. Este tipo de respuesta que achaca todos los males de la ciudad a la situación nacional, la cual se ha esgrimido recurrentemente frente a otros problemas como la economía de la ciudad, los ambulantes, el conflicto en la UNAM, las políticas sociales y muchos otros, ha sido una salida fácil pero equívoca que irrita profundamente a los habitantes de la ciudad y resulta incongruente con las responsabilidades y compromisos asumidos por la autoridad.

Esta fue una de las banderas más importantes del gobierno y las acciones se encaminaron en varias direcciones. Una fue el ataque a la pretendida corrupción de administraciones anteriores, particularmente la de Oscar Espinosa. También se puso al descubierto la colaboración de poderosas empresas que participaron dentro de los esquemas de corrupción. Uno de los casos más sonados fue el juicio contra varios funcionarios de la administración anterior y de la empresa IBM, dado que un sistema informático adquirido por la Procuraduría General de Justicia del DF no cumplía con los requerimientos establecidos en el contrato. La empresa aceptó pagar el equivalente a 38 millones de dólares como resarcimiento del daño causado.

La percepción de la ciudadanía es que la actual administración ha logrado avances en materia de combate a la corrupción; sin embargo, debe señalarse que salvo los casos espectaculares, esta lacra no ha disminuido entre los funcionarios de menor nivel. Esto lo reconoció el propio Cárdenas en su primer Informe: "Uno de los terrenos donde la lucha contra la corrupción ha resultado más difícil y de efectos más lentos, ha sido en el caso del personal oficial en contacto con el público".

Otra de las cualidades que pregonan los propios funcionarios de la actual administración es que se trata de un gobierno de gente honesta. Proclaman voz en cuello que se trata de un gobierno de mandos honestos y recuerdan la advertencia que les hiciera Cárdenas desde el inicio: "Pueden meter la pata, pero no las manos".

Yo también tengo la impresión de que muchos, no todos, porque también entre los perredistas de alto nivel existe gente deshonesta o que se han convertido en "nuevos ricos" del poder, son hombres y mujeres honorables que no se han aprovechado del cargo para beneficiarse económicamente. Pero ésta no tiene por qué ser una percepción compartida necesariamente por el grueso de los habitantes y, sobre todo, no le corresponde a los propios funcionarios estar proclamando sus virtudes a los cuatro vientos, fungiendo como juez y parte. Pienso que sería mejor que existiera un mecanismo fiscalizador, con participación ciudadana, abocado a verificar la honradez de los funcionarios actuales y los que recientemente dejaron el cargo.

Este ha sido un gobierno de clara orientación social en sus políticas. Es quizá donde se concentraron sus esfuerzos más importantes. Se desplegó un intenso trabajo en varios frentes que abarca cuestiones educativas, atención a la mujer, a los niños de la calle, a los indígenas. Se establecieron centros de atención integral a la mujer en todas las delegaciones, se le dio atención a la educación y en cultura se ve un enfoque más fresco y menos burocratizado que antes.

Hay programas que a todas luces son atinados y de efectos positivos, como la entrega de libros de texto, el combate a las adicciones, la atención a niños de la calle y a grupos indígenas, los apoyos fiscales a personas de la tercera edad y jubilados, el establecimiento de una preparatoria dependiente del gobierno capitalino, entre otros. Algunos más presentarán buena factura y sus resultados deberán evaluarse a mediano plazo, como el establecimiento en las delegaciones del Sistema de Servicios Comunitarios Integrados (Secoi) y la creación de la Secretaría de Salud.

Sin duda, el tema ambiental se colocó como una alta prioridad, pero siento que las declaraciones fueron más retóricas que reales. No hubo cambios significativos y con efectos profundos. No se adoptaron medidas de verdadera transformación y, en cambio, se decidieron acciones que en aras de un populismo electoral han dañado estructuras básicas de la ciudad. Es necesario analizar detenidamente lo realizado en materia de contaminación atmosférica, reforestación y ampliación de áreas verdes (me parece muy exagerado o maquillado el dato de que se duplicó la superficie de éstas), pero quisiera detenerme en el tema hidráulico.

Por un lado, se hicieron cosas positivas y, por otro, se omitieron otras que afectarán el desarrollo de la ciudad a mediano plazo y se tomaron algunas acciones cuyas repercusiones son muy negativas. En relación con las primeras, se desarrolló un importante programa de reparación y detección de fugas no visibles y mediante la detección y reparación de cuatro mil 381 se recuperaron el año pasado 500 litros y hasta agosto de 1999, 400. Se mejoró el abastecimiento de agua que benefició a 350 mil habitantes de la zona oriente, se avanzó en la construcción del interceptor del gran canal del sistema de drenaje profundo y se llevó a cabo un programa importante de desazolve.

Pero también hubo serias omisiones y se aplicaron medidas con graves consecuencias sobre la sustentabilidad de la ciudad. No se ejerció un crédito concertado en la administración anterior para la construcción de cuatro plantas de gran capacidad para tratamiento de aguas residuales. El argumento esgrimido fue que no tenía caso tratar el agua para luego tirarla nuevamente al drenaje, lo cual es correcto. Sin embargo, en vez de buscar una alternativa diferente para la utilización de las aguas tratadas, como podría ser la ampliación de la red de distribución a los usuarios que no requieren para su consumo de agua potable (industrias, usos recreativos, limpieza de espacios públicos), simplemente el proyecto de congeló. Esto contradice las propias opiniones y documentos de la actual administración en materia hidráulica, en los cuales se establece la necesidad de sustituir el uso de agua potable por agua tratada.

Por otro lado, prácticamente no se avanzó la construcción del acueducto perimetral, lo que limitará la posibilidad de distribuir a la zona, la que más carencia presenta, el agua proveniente de los sistemas Lerma y Cutzamala.

Pero la acción más negativa llevada a cabo fue indiscutiblemente la sobreexplotación del acuífero. Cárdenas prometió en su toma de posesión que uno de sus compromisos sería dotar de "agua en cantidad suficiente y de calidad adecuada para los habitantes de las diferentes partes de la capital" y, en efecto, se aumentó la dotación de agua de mejor calidad a mucha gente en Iztapalapa, pero se hizo a costa de extraer más agua de la que ya se obtiene de los acuíferos. Creo que difícilmente pueden exagerarse las consecuencias negativas de una política de este tipo. La extracción excesiva de agua del subsuelo ha ocasionado muchos de los hundimientos que se observan en la metrópoli, degrada a mediano plazo la calidad del agua y aumenta el riesgo de una contaminación de los mantos freáticos por contacto con aguas superficiales. Todo esto lo saben perfectamente las autoridades y, sin embargo, optaron por una alternativa de consecuencias negativas.

Ciertamente las opciones para dotar de agua de mejor calidad a los habitantes de Iztapalapa y otras zonas a corto plazo no eran sencillas, dado que los caudales de la cuarta etapa del Cutzamala aún no están disponibles, pero me parece que la decisión de aumentar el caudal incrementando la extracción del acuífero ha sido irresponsable. Creo que un verdadero estadista debe asumir ciertas posiciones aun cuando éstas no sean populares y no adoptar medidas que afectarán estructuralmente a la ciudad con el fin de ganar popularidad y tal vez votos.

Se dice que "hay una nueva forma de gobernar". Pero, ¿es mejor esta forma de gobierno que las anteriores? ¿Hay una diferencia sustancial entre este gobierno y los anteriores?

Muchas de las actitudes y comportamientos de Cárdenas y sus colaboradores han sido respetuosas y tolerantes, lo que evidentemente se agradece y aprecia, en contraste con los modos de algunos funcionarios precedentes. Pero hay otros rasgos del ex jefe de gobierno que no escapan a la crítica. Su mutismo frente a la prensa fue en ocasiones exasperante y con frecuencia era síntoma de falta de conocimiento de los problemas y acontecimientos que afectaban la vida de los habitantes. La carencia de autocrítica y reconocimiento de errores cometidos es una práctica que poco se ha ejercido en esta administración.

Se aprecian importantes esfuerzos para manejar con más honradez y transparencia los recursos públicos, pero al mismo tiempo se expresó una incapacidad para manejar de manera más eficiente y expedita el gasto público. En 1998 hubo un subejercicio presupuestal de 17% y en 1999 se repitió el mismo problema. Estoy de acuerdo con que la negativa del Congreso de la Unión a aumentar el techo del endeudamiento para 1999 tuvo motivación política, pero también es necesario reconocer que la administración cardenista les ofreció todas las justificaciones para proceder de esa manera al presentar la iniciativa de egresos sin las debidas explicaciones y fundamentaciones.

Algo que definitivamente me ha parecido erróneo es la insistencia del ex jefe de gobierno y de la mayor parte de sus colaboradores de que existe un parteaguas total entre esta administración y todas las anteriores. Todas las precedentes eran malas y corruptas y la actual es impecable, democrática y honesta. Todo en blanco y negro, sin matices. Además de que esta tesis no se sostiene sólidamente, me llama la atención que quienes trabajaron en administraciones del DDF y hoy militan en las filas perredistas, se queden callados ante simplificaciones tan exageradas.

Las transformaciones en la forma de gobernar son bienvenidas y deben reconocerse. Algunas son el resultado del cambio en el sistema político-administrativo de la ciudad, otras manifestación de los principios y valores personales de la administración de Cárdenas. Pero me parece una actitud triunfalista afirmar que la ciudad ya no se va a administrar con los vicios del pasado. Para lograr esto, es necesario ir más allá de las personas y consolidar los mecanismos institucionales y el marco legal que aseguren una forma de gobernar distinta.

Cuauhtémoc Cárdenas y el PRD tienen demasiadas razones para estar satisfechos de su desempeño en el gobierno del DF. Así lo han declarado en repetidas ocasiones. En efecto, lograron muchos de los objetivos políticos de corto plazo que se propusieron desde el momento que decidieron participar en las elecciones para la jefatura de gobierno. Pero tengo serias dudas de que el grueso de los habitantes esté igual de complacido. Al contrario, están frustrados y decepcionados. La gente votó por Cárdenas porque veía en él la posibilidad de mejorar su situación en la ciudad. Eran estimaciones prácticas. El grueso de los votantes consideró que él representaba la mejor opción de cambio. Por eso también la decepción es grande.

¿Cómo se explica esta contradicción? La candidatura de Cárdenas al gobierno del DF tuvo desde el inicio en su mira una estrategia política que rebasaba el propio ejercicio gubernamental en el DF. El objetivo era afianzar la participación en la sucesión presidencial y crear una plataforma nacional de primer nivel para el PRD. Muchas de las acciones o del inmovilismo de su gobierno tenían su origen en esa lógica política. Esta estrategia orientó gran parte de su gestión.

Los resultados finales, las pruebas definitivas de esta línea estratégica, se verán más claramente en las elecciones presidenciales y para el DF del 2000. ¿Cuáles son las posibilidades de que un Ejecutivo local ascienda al máximo nivel de gobierno del país? Si revisamos nuestra historia reciente, veremos que no hay precedente alguno. Dos o tres regentes -que no eran gobernantes elegidos sino funcionarios designados por el Presidente- lograron arañar la silla presidencial, pero ninguno llegó. Ni hablar de los presidentes municipales de otros centros urbanos. En otras latitudes el panorama es muy diverso. En Europa han sido contados los presidentes o primeros ministros surgidos de alcaldías. Las excepciones que recordamos son: Konrad Adenauer (Colonia), Willy Brandt (Berlín), Jacques Chirac (París), Jorge Sampaio (Lisboa) y Boris Yeltsin (Moscú). En Estados Unidos los presidentes provienen generalmente de los gobiernos estatales o del Congreso y no de las grandes ciudades. En América Latina tampoco abundan las experiencias de este tipo, pero recientemente podemos consignar los casos de León Febrés Cordero y del infortunado Abdalá Bucaram, los cuales fueron alcaldes de su natal Guayaquil antes de ganar la Presidencia. Fernando de la Rúa, primer alcalde electo de Buenos Aires, recientemente ganó las elecciones presidenciales en Argentina. Por su parte, Antanas Mockus, de Bogotá, e Irene Sáez, del municipio caraqueño de Chacao, contendieron por el primer cargo político de sus países y fracasaron.

Las evidencias parecieran llevar a la conclusión de que es poco frecuente que los Ejecutivos locales lleguen a la más alta responsabilidad gubernamental nacional; sin embargo, encontramos suficientes casos donde sí ha ocurrido, lo cual induce a pensar que no existe una ley general en la materia y que es la presencia o ausencia de determinadas circunstancias de naturaleza histórica lo que condiciona el resultado final.

La gente le concedió un voto de confianza a Cárdenas durante los primeros meses y, diría, hasta el primer año de su gestión. "Hay que darle tiempo para que demuestre que puede", se decía. Esta actitud se ha modificado en los últimos meses y no tanto por las verdaderas o ficticias campañas orquestadas en su contra. Dicen los perredistas, y lo asumen como un error, que "no supieron comunicar". Pienso que no había mucho qué comunicar. La gestión del ex jefe de gobierno no ha tenido resultados espectaculares en relación con el cumplimiento de sus propias promesas. De haber existido esos resultados, la ciudadanía los hubiera sentido y ni siquiera habrían tenido que publicitarse.

Es innegable que se alcanzaron logros importantes y experiencias positivas. Ya hemos señalado algunos y pueden mencionarse otros como una política cultural menos burocratizada y la aprobación de planes parciales en delegaciones con una vigorosa participación comunitaria. Pero de igual forma deben considerarse las promesas incumplidas y el fracaso de muchas medidas aplicadas. Se careció de un proyecto global y de largo alcance para la ciudad, no se llegó a definir genuinamente una alternativa de izquierda como en Lisboa, Sao Paulo, Porto Alegre y Barcelona. Se siguió una política pragmática con orientación social, pero se careció de grandes iniciativas, no se produjo nada original. Creo que hay que decirlo: fue un gobierno mediocre. Para muchos perredistas eso puede sonar como un insulto, una ofensa; para mí es un juicio basado en el desempeño observado.

¿Fue todo esto resultado de una estrategia más amplia? ¿De errores cometidos antes y durante su administración? ¿De las propias limitaciones de Cárdenas y del equipo que eligió? Esas son preguntas que requieren análisis y respuestas.

A pesar de todo lo anterior, no hay por qué juzgar la figura de Cárdenas exclusivamente por su paso por el DF. Se trata de una personalidad pública multidimensional: actor central de la transición democrática; máximo dirigente moral y político del PRD; cabeza de la izquierda parlamentaria en México. Su papel en el México del futuro sigue siendo fundamental. Pero también es necesario juzgar su paso por el gobierno capitalino. Una lección está clara: no se puede ser simultáneamente gobernante de esta ciudad, dirigente de una corriente histórica, precandidato presidencial y líder moral de un partido político nacional. Necesitamos un ejecutivo de 24 horas enterado de todos los asuntos importantes que acontecen y no un funcionario sin respuestas ni conocimiento de las situaciones que preocupan al capitalino. Es obvio que el jefe del gobierno del DF será siempre un candidato natural a la justa presidencial. Así fue en el pasado y pienso que lo seguirá siendo. Pero su compromiso principal debe estar con la población que lo eligió para desempeñar una tarea específica. Si cumple, y cumple bien, entonces podrá aspirar a responsabilidades superiores. Los capitalinos debemos hacer un esfuerzo importante por asimilar y entender todas las experiencias y enseñanzas que nos deja la gestión de Cárdenas y traducirlas en un voto inteligente en las próximas elecciones. De nuestra decisión dependerá en buena medida la forma como viviremos los primeros seis años del próximo siglo

Manuel Perló Cohen es investigador en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.