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Ciudadanía a medias
Las elecciones vecinales en el DF

Ariel Ruiz Mondragón

En el inacabado proceso de reformas para que los ciudadanos del Distrito Federal recuperen sus derechos políticos y ensanchen su representación democrática, el 4 de julio de 1999 a la par de la disputa por las gubernaturas de Nayarit y Estado de México se efectuaron elecciones de comités vecinales en la capital de la República. Estas dejaron varias lecciones y varias interrogantes.

Durante muchos años, la representación vecinal de los habitantes del DF fue a través de la estructura que iniciaba en las jefaturas de manzana y tenían su cúspide en el Consejo Consultivo de la Ciudad de México. Debido a los resultados insatisfactorios, a la ineficiencia y a la manipulación que predominaron en esos organismos, el 9 de junio de 1995 la Asamblea de Representantes del Distrito Federal -sólo los 37 diputados priistas votaron en favor- aprobó una nueva Ley de Participación Ciudadana que, decretada por el presidente Ernesto Zedillo el 10 de junio de 1995, estableció como principal figura de representación la de consejero ciudadano, que sería electo de forma libre y directa en un área vecinal e integraría con sus pares de la demarcación respectiva los Consejos de Ciudadano por Delegación, definidos como "órganos de representación vecinal y de participación ciudadana para la atención de los intereses de la comunidad delegacional en relación con las necesidades y calidad de los servicios públicos relativos al entorno del lugar de residencia de dicha comunidad". Sin embargo, en dicha ley se mantuvieron como rémoras del pasado las figuras de jefe de manzana y de asociación de residentes.

La oposición cuestionó las reformas de los artículos 123 y 125 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, pues con ellas se canceló la postulación de candidaturas de partido en la elección de consejeros ciudadanos.

Esa ley fue impugnada por el PAN, PRD, PT y PVEM, pues en ella se impedía que los partidos políticos con registro nacional pudieran postular candidatos a consejeros ciudadanos. Consideraron entonces que se violaban los artículos 41, 122 y otros de la Constitución. Por ello, el 3 de julio de ese año presentaron un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mismo que finalmente no procedió.

Si bien los partidos no pudieron postular candidatos bajo sus siglas, intervinieron en el órgano encargado de organizar la elección, ya que en el Comité Central de la Comisión para la Integración de los Consejos de Ciudadanos los partidos tuvieron un representante con voz pero sin voto. Los partidos también tuvieron representantes en las casillas de votación.

También debe anotarse que, aunque formalmente los partidos no pudieron intervenir postulando candidatos, no tan tras bambalinas se organizaron para apoyar a aspirantes. Así, el PAN creó una organización llamada Acción Vecinal, mientras que dirigentes del PRD formaron Movimiento Ciudadano, e incluso algunos dirigentes priistas apoyaron a sus candidatos. Por la gran premura para organizar la elección, el PRI propuso posponerla, lo que fue rechazado.

La elección de consejeros ciudadanos se verificó el 12 de noviembre de 1995. Aquella fue una jornada más desangelada que tranquila. Los resultados fueron patéticos: la participación electoral fue de sólo 21.33%, lo cual fue visto como un fracaso (ver cuadro y gráfica 1). La legitimidad de los consejeros fue puesta en duda por la bajísima votación registrada. Incluso hubo un gran número de votos nulos (aproximadamente 20% de la votación total), que fueron interpretados como de rechazo a la elección.

En aquella ocasión, la delegación que tuvo el mayor porcentaje de participación fue Cuajimalpa, con 34.77%; la de menor fue Benito Juárez, con casi 18%.

De aquella experiencia se pudieron tomar varias lecciones para confeccionar en el futuro una mejor Ley de Participación Ciudadana y obtener una elección cuantitativa y cualitativamente superior:

1. La elección fue hecha con bastante premura, por lo que el órgano encargado de organizarla (el Comité Central de la Comisión de Integración de los Consejeros Ciudadanos) contó con poco tiempo para llevar la empresa a buen puerto.

2. Se requería de una difusión muy amplia para que la ciudadanía se interesara en el proceso.

3. Es absurdo que los partidos políticos estuvieran representados en el órgano electoral, pero impedidos de participar postulando candidatos. Ergo, era conveniente la participación de los partidos con candidatos, aunque también los pudieran postular organismos y ciudadanos independientes.

4. Se requería que en la normatividad estuviera previsto un mecanismo de desempate en caso de que en algún área vecinal hubiera planillas igualadas en votos.

5. Para que los órganos de representación vecinal, además de legalidad, tuvieran una legitimidad suficiente asentada sobre una cantidad de votos conveniente, se debió establecer un mínimo de participación para que la elección fuera válida.

Nada de esto fue recuperado por los legisladores que aprobaron la actual Ley de Participación Ciudadana, por lo que muchos de esos errores y omisiones se repitieron en 1999, pero con peores resultados.

La reforma de 1996

En 1996 se dio otro paso en la reconquista de los derechos políticos de los ciudadanos del DF. Fue reformado el artículo 122 de la Constitución, por la que el gobierno de la ciudad está a cargo de los poderes federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. El jefe de gobierno del DF, funcionario encargado del Ejecutivo y la administración pública en la entidad, sería elegido por votación universal, libre, directa y secreta.

En lo referente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, también hubo cambios: dicho órgano pasó a denominarse Asamblea Legislativa y sus miembros ya no serían llamados representantes sino diputados. Entre las nuevas facultades de la Asamblea Legislativa se encuentra la de establecer las reglas electorales del DF (antes se regían por el Libro Octavo del Cofipe). Los efímeros y polémicos Consejos de Ciudadanos (electos en noviembre de 1995 y caducos en agosto de 1997) fueron borrados del texto constitucional.

El 6 de julio de 1997 fueron electos el jefe de gobierno del DF y los 66 diputados locales que integran la Asamblea Legislativa (40 por el principio de mayoría relativa y 26 por el de representación proporcional). El triunfo fue para Cuauhtémoc Cárdenas y el PRD. La parte medular de su propuesta electoral fue la participación ciudadana.

Ley de Participación Ciudadana (1998)

Tres años después de realizada la elección de consejeros ciudadanos, el 26 de noviembre de 1998, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobó de forma unánime una nueva Ley de Participación Ciudadana, expedida por el jefe de gobierno, Cuauhtémoc Cárdenas, el 2 de diciembre.

En el artículo 80 de la nueva ley se establecieron los comités vecinales, que fueron definidos como "órganos de representación ciudadana que tienen como función principal relacionar a los habitantes del entorno en que hayan sido electos con los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales para la supervisión, evaluación y gestión de las demandas ciudadanas en temas relativos a servicios públicos, modificaciones al uso de suelo, aprovechamiento de la vía pública, verificación de programas de seguridad pública, verificación de giros mercantiles, en el ámbito y competencia de los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales".

Dichos comités serían electos por medio del voto universal, libre, secreto y directo, como se hizo en 1995, y su integración se haría de manera proporcional de acuerdo con el porcentaje de votos que obtuviera cada planilla bajo el principio de cociente natural resto mayor. Habría un comité vecinal en cada colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional, y estaría integrado por un mínimo de siete y un máximo de 15 ciudadanos, a diferencia de las áreas vecinales y del consejero ciudadano de 1995.

De forma similar a la antigua Ley de Participación, la de 1998 prohibió a los partidos políticos participar en el proceso de integración de los comités vecinales. Los partidos que habían presentado su acción de inconstitucionalidad por una prohibición semejante en la elección de consejeros ciudadanos en 1995 (PAN, PRD, PT y PVEM), en 1999 aprobaron por unanimidad que tal medida se usara en 1999.

Posteriormente, el Código Electoral para el Distrito Federal, aprobado por PRD, PAN, PVEM y PT el 15 de diciembre de 1998, permitió que los partidos políticos estuvieran representados en el Instituto Electoral del Distrito Federal. En ninguno de los dos ordenamientos se marcó un mecanismo para romper desempates entre planillas.

Se estableció que la elección sería el primer domingo de julio, que en 1999 correspondía al día 4. Es decir, siete meses en los cuales se tendría que dar un doble proceso de organización: el de la estructura del IEDF y el de la elección de comités vecinales. De esa forma se repitió la premura con la que se organizó la elección de 1995. A esto hay que agregar la penuria presupuestal por la que pasó inicialmente el instituto.

El 4 de julio

Si la de noviembre de 1995 fue una elección desangelada, la de 1999 pasó con muchísima pena y nula gloria. A los errores legislativos que se repitieron, debe sumarse la reiteración de la escasa difusión del proceso. Este fue un punto clave: la ciudadanía no fue informada suficientemente y tampoco, la verdad sea dicha, la mayoría de los capitalinos se interesó por los Comités Vecinales.

Además, en el transcurso de un año la capital se vio sometida a un sinfín de consultas públicas y elecciones sobre el Fobaproa, el Presupuesto Participativo (ambas del PRD); las dobleteadas elecciones internas para elegir dirigencia del partido del sol azteca; sobre derechos y cultura indígenas (EZLN); sobre la democratización del DF (Causa Ciudadana); sobre la educación pública (CGH), etcétera. Es decir, en el transcurso de un año se han verificado en la ciudad al menos ocho jornadas electorales, independientemente de que la mayoría de ellas fueron metalegales. Esto también influyó en la penosa jornada.

Otro problema fue la pública disputa por la ración: los jaloneos entre el IEDF y el gobierno local en torno al presupuesto asignado para la elección. Esa polémica siguió después del 4 de julio.

Considero que el gobierno de la ciudad debió haber asumido un compromiso mayor en la difusión de las funciones y la conformación de los comités vecinales, más aún partiendo del principio de que la parte medular de la propuesta cardenista es la participación ciudadana, tal y como está expuesto en el documento de campaña de 1997, Una ciudad para todos. Una nueva forma de gobierno. Incluso, en el Programa General de Desarrollo del GDF 1998-2000, en el ámbito político aparece como principio fundamental "la descentralización y la promoción de la participación ciudadana en un amplio esfuerzo de edificación democrática".

Así, la elección vecinal significaba un momento privilegiado para promover la participación ciudadana y conformar al órgano de representación que pudiera encauzarla debidamente. Sin embargo, el gobierno del DF no hizo su mejor esfuerzo para apoyarla y desaprovechó una oportunidad excelente para mostrar su voluntad de fomentar la participación.

El 4 de julio fue un desastre. Las casillas lucieron desiertas la mayor parte del día, sin despertar la mínima atención de los capitalinos. La participación electoral fue únicamente de 9.5%, el abstencionismo de más de 90% (ver cuadro y gráfica 2). La delegación donde se verificó mayor participación fue, como en 1995, Cuajimalpa, con 13.72%, y la menor fue en la Cuauhtémoc, con 6.18%.

Agreguemos que en algunas unidades territoriales hubo empates entre planillas. En la normatividad esto no estaba previsto, por lo que el IEDF tuvo que definir un mecanismo de desempate al margen de la ley. Igual que en 1995.

El retroceso, 1999-1995

De una revisión a los datos de las elecciones vecinales de 1995 y 1999, se observa un gran retroceso en el último año. Basta hacer una gruesa comparación entre ambas.

En 1995, de un electorado de más de cinco millones, acudió a sufragar más de un millón de personas. En aquel entonces eso fue visto como un fracaso por el alto nivel de abstencionismo.

Para 1999 el listado nominal ha crecido en cerca de 600 mil personas. Esto, aunado a la reforma de 1996 y los resultados del 6 de julio de 1997, además de que ahora el poder está en manos del gobierno democrático cuya principal divisa es la participación ciudadana, podría habernos conducido a pensar que estas elecciones serían superiores tanto en números absolutos como en números porcentuales. Lamentablemente no ocurrió así. Ni remotamente.

Entre 1995 y 1999, lo único que creció fue el padrón (11%). Por lo demás, los números rojos son notorios. Los votos válidos decrecieron en más de 400 mil (-45%), mientras que la votación total cayó en casi 590 mil sufragios (-50%, ver cuadro y gráfica 3). El porcentaje de participación, de por sí exiguo en 1995, en 1999 cayó casi 12 puntos (-55.50%, ver gráfica 4). En general, en números absolutos y porcentuales, en 1999 no participó ni la mitad de los que lo hicieron en 1995. Lo anterior ocurrió en práticamente todas las delegaciones. La Miguel Hidalgo fue un caso alarmante: en 1999 se registró una votación total y una participación electoral menores en casi 70% respecto de las de 1995 (ver cuadro).

Otro dato que nos da una idea del retroceso, es que en 1995 el porcentaje de participación más bajo fue el registrado en la delegación Benito Juárez, con 18%; en 1999, el más alto lo obtuvo Cuajimalpa con poco menos de 14%. Es decir, la participación por delegación más baja de 1995 fue superior a la más alta de 1999.

De tal comparación, cabría hacerle una pregunta a los actuales funcionarios capitalinos, así como a sus numerosos exégetas y apologistas: ¿cómo fue posible que bajo el priista régimen de partido de Estado, que en el DF alcanzaba su forma más autoritaria -como reza Una ciudad para todos-, en las elecciones vecinales se haya verificado una mayor participación que ahora, bajo el perredista gobierno democrático del Distrito Federal, cuyo principal caballo de batalla retórico es el de la participación ciudadana?

Algunas anotaciones finales

1. La elección vecinal del 4 de julio de 1999 es un buen termómetro para medir hasta dónde ha adelantado el gobierno del DF en su intención declarada de fomentar, promover, impulsar, etcétera, la participación ciudadana. Si la actual administración hubiera logrado avances en ese sentido, el interés de los vecinos capitalinos por la cosa pública se hubiera fortalecido y la votación hubiera resultado mayor. No ha ocurrido así. Incluso, podemos decir que es más fácil y hasta más cómodo presentarse a votar a una casilla que a pintar o a barrer una importante avenida.

2. Si se decide continuar con los órganos de representación ciudadana vigentes o parecidos, los legisladores deberán tomar en cuenta las lamentables lecciones que han dejado las experiencias precedentes, no ignorarlas, como ocurrió con la Ley de Participación Ciudadana de 1998.

3. Hay que ver si las consultas directas realizadas a lo largo de un año no sólo no han logrado fomentar la participación de la gente y acrecentar la cultura política democrática, sino que la han llevado al hartazgo y al desánimo. Muchos de los participantes en tales ejercicios no han visto reflejada su intervención en cambios tangibles que puedan evaluar. Eso conduce al hastío hasta a los sectores sociales más participativos. El 4 de julio fue uno de los damnificados de la explosión "democrática".

4. Las diversas figuras de representación vecinal establecidas a partir de los años 80 (jefes de manzana, presidentes de Asociación de Residentes, H. Junta de Vecinos, Consejo Consultivo, Consejero Ciudadano) no pasaron de ser paliativos bastante malos para frenar la demanda democrática de importantes sectores de la ciudadanía capitalina. Sin embargo, desde la segunda mitad de los años 80 se registraron avances trascendentales en materia de derechos políticos para el Distrito Federal, desde la creación de la Asamblea de Representantes del DF, electa por primera vez en 1988, hasta la reforma de 1996, que estableció la elección directa y universal del jefe de gobierno, así como la ampliación de las facultades de la ahora Asamblea Legislativa.

Para el año próximo, los ciudadanos defeños también tendremos la oportunidad de elegir al delegado de la demarcación que habitamos.

De tal forma, con instituciones de gobierno locales constituidas mediante el sufragio directo, se debe revisar si aún es conveniente que las figuras de representación vecinal deban pervivir pese a su escasa convocatoria electoral y, por ende, su insuficiente legitimidad social.

Postscriptum

Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano rindió su segundo Informe al frente del gobierno del Distrito Federal el 17 de septiembre. En su documento, el ingeniero no se refirió a las elecciones vecinales del 4 de julio; prefirió hacer mención de actos clientelares que organizó su administración, y de añejas tradiciones en las que poco tiene que ver su gobierno. Ese desdén es muy sintomático de la importancia que las autoridades defeñas otorgaron a las vías institucionales de representación ciudadana

Ariel Ruiz Mondragón estudió Historia en la UNAM.

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