No podría empezar de otra manera sino diciendo gracias, y por partida doble. En primer lugar por las atenciones y la hospitalidad de los organizadores de este Primer Congreso Internacional y por la oportunidad de visitar su gran país y, en segundo por el privilegio que se me da, de poder dirigirme a un público de tan alto nivel, y especialmente sensible a los temas decisivos del mundo partidario y electoral.

He sido convocado para estar aquí, en Paraná, y describir uno de los asuntos clave para la consolidación democrática en México y, sin duda, de los más delicados para la calidad de todas las democracias contemporáneas: el financiamiento de los partidos políticos. A fin de cuentas se trata del tema delicado y decisivo: la relación entre el dinero y la política.

En esta intervención me gustaría hacer un recuento de las causas por las cuales el financiamiento de los partidos se volvió un debate tan importante en el México de los últimos años y, en clave comparada, las formas como ha evolucionado. Luego describiré las coordenadas de la discusión en mi país y el desarrollo que ha vivido su legislación. Después describiré el "modelo" de financiación puesto en práctica para las elecciones intermedias de 1997; finalmente aventuraré algunas conclusiones de orden general que me parecen razonablemente defendibles a la hora de imaginar una construcción institucional que module y regule las finanzas de los partidos. Pero vamos por partes.

¿Por qué es importante el tema del financiamiento a los partidos políticos? No sólo y no tanto por el espinoso asunto del dinero; más bien porque detrás de éste hay un hecho político decisivo: la importancia alcanzada por los propios partidos para la vida y la reproducción del Estado. Autores relevantes como Angelo Panebianco1 han llamado la atención sobre este punto, pues el dinero de los partidos es un asunto relevante no por la cantidad implicada o por sus fuentes de origen, sino porque los partidos se han vuelto el centro motor del funcionamiento del Estado democrático.

Y es que el despliegue de la vida democrática -lo que incluye sin duda el desarrollo regular y permanente de los procesos electorales- hace de los partidos maquinarias que echan sus raíces en un doble sentido: frente al Estado, porque están ahora enclavados en muchos de sus espacios y procesos, sobre todo como actores centrales del Poder Legislativo; y frente a la sociedad, pues los partidos se han convertido en vehículos insustituibles para la expresión y el procesamiento de intereses decisivos de nuestras sociedades.

Este fortalecimiento, a la vez político y social de los partidos, ocurrió típicamente en Europa pero también en América Latina. La fase del "constitucionalismo racionalizado"2 y democrático posterior a la Segunda Guerra Mundial expresaba no otra cosa más que el reconocimiento jurídico del papel vertebral de los partidos para el sistema democrático. La Constitución italiana en 1947 y la alemana en 1949 fueron las primeras en asumir la relevancia de los partidos y la necesidad de apoyar su desarrollo para fraguar y consolidar una vida electoral duradera.3 Más tarde seguirían en esa ruta la Constitución francesa en 1958, la griega en 1975, la portuguesa en 1976 y la española en 1978.

La decisión estratégica de reconocer y fortalecer el poder de los partidos tuvo dos consecuencias prácticas, que serían asimismo definitorias de la discusión política: por un lado, dejar en manos de los partidos y de sus grupos parlamentarios la conformación y el ejercicio del Poder Legislativo y, por otro, otorgar apoyo público con dinero y otras prerrogativas para el desarrollo de las organizaciones partidistas. Ambas decisiones se convertirían en los mecanismos institucionales más importantes para consolidar a los partidos y cambiar su posición y su poder en el entramado estatal.

Así, la generalización del modelo consistente en financiar a los partidos políticos con cargo a fondos públicos ha sido, sin ninguna duda, uno de los rasgos más definitorios del "derecho de los partidos" de la postguerra en todo el mundo.

Francia asumió una medida pionera, excepcional, en 1946, al establecer el principio de reembolso de determinados gastos de campaña a los candidatos a la Asamblea Nacional. Fue un país de nuestro subcontinente, Argentina, en 1955, y luego Puerto Rico en 1957, donde se ensayaron por primera vez formas de asignación de recursos públicos directamente a los partidos. Alemania optaría por ese modelo en 1959, Suecia en 1965, Finlandia en 1967, Dinamarca en 1969, Noruega en 1970, Israel en 1973, Italia, Canadá y Estados Unidos en 1974, Austria y Japón en 1975, España en 1977 y finalmente, como cerrando el círculo, Francia en 1988.4

Está en curso una historia latinoamericana que nos arroje una lectura más cuidadosa a propósito del desarrollo de este tema en nuestros países,5 pero si seguimos al constitucionalista español Roberto Blanco Valdés, es posible arriesgar cierta tipología comparativa acerca de la evolución que ha seguido la financiación pública a los partidos en el mundo.6

Por un lado, el modelo norteamericano, consistente en la constitución de un fondo de dinero proveniente de los contribuyentes, destinado a la financiación de las campañas presidenciales tanto para las elecciones primarias y generales como para solventar los gastos de las convenciones electorales de los partidos. Este modelo es coherente con el protagonismo que tienen los candidatos -por encima de los partidos- en el sistema electoral norteamericano.

Por otro está el modelo europeo que se distingue por el hecho de que los Estados deciden otorgar fondos directamente a los partidos para financiar sus campañas, o sus actividades regulares, o ambas cosas al mismo tiempo. Alemania otorga subvenciones estatales sólo a las campañas; en cambio, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia financian las actividades permanentes, mientras que España, Austria y Francia otorgan recursos para ambos fines.

Lo más importante del estudio comparado, sin embargo, es captar su creciente complejidad. El asunto del financiamiento ha adquirido ya "vida propia" y se ha convertido en una discusión nacional e internacional cada vez más sofisticada y más determinante de la calidad y de la vida política misma de los países.

No debe perderse de vista que muchas de las regulaciones que se han ensayado en el mundo no han logrado contener del todo la aparición de irregularidades y patologías políticas que se pretendía controlar con la implantación de esas leyes. Así es que los asuntos del financiamiento de los partidos han sido motivo de inestabilidad y crisis en muchas democracias del mundo: gobiernos enterrados por escándalos que los implican en operaciones financieras delictivas; ex presidentes o primeros ministros que intentan eludir acciones penales en su contra; ministros cesados por acusaciones en torno a su patrimonio o transacciones poco claras; partidos al borde de la desaparición y sistemas políticos enteros precipitados por causa de organizaciones implicadas en ilícitos financieros.

Democracias maduras como la italiana, la belga o la japonesa se han cimbrado por el impacto público que generan esos asuntos. Las sombras que arroja la implicación del dinero de los partidos (mal reguladas, violentadas) se han proyectado también en el curso de la transición política de México.

No es exagerado referirse al financiamiento de los partidos como un tema absolutamente central no sólo para la influencia, prestigio e implantación social de los propios partidos políticos sino, lo que es más importante, para la legitimidad del sistema democrático mismo y de su clase política operante.

Por lo tanto, me parece muy necesario y pertinente la realización de encuentros como éste, pues deviene crucial cobrar conciencia de que las finanzas de los partidos son un problema mundial, irresuelto, estructural, de las naciones democráticas.

Más allá de los comentarios acerca de los vicios vernáculos de este o del otro país y de las prácticas de este o aquel actor político nacional, la realidad, aquello que arrojan los estudios comparados, es que los sistemas partidistas contemporáneos, lo mismo en Europa, Norteamérica, América Latina o Asia, se parecen mucho entre sí y presentan bastantes problemas comunes. Por eso es necesario abordar el tema con la menor cantidad de prejuicios, pues la persistencia y recurrencia de patologías políticas ligadas a las reglas de financiamiento tienen explicaciones "estructurales" más allá de la tradicional picaresca que hay y se esgrime en torno a la corrupción de la política de los países.

En efecto, los problemas de financiamiento de los partidos políticos tienen cuando menos dos fuentes de tensión:

1) Un encarecimiento sistemático de los costos para mantener a la organización y desplegar una campaña.

2) Un rendimiento decreciente de las viejas formas de aprovisionamiento y de cohesión de los partidos; por regla general, las cotizaciones y aportaciones de militantes crecen más lentamente que las necesidades de la organización.7

Los problemas de financiamiento se deben a una transformación más global: el cambio en la naturaleza y en la función de los partidos, pues la propia dinámica de la competencia electoral los obliga a dejar de ser partidos de un sector social, de una clase o de una ideología para convertirse en partidos nacionales, más flexibles y, por lo tanto, más abarcadores y más profesionalizados.8 La imperiosa necesidad de llegar y difundir sus mensajes a toda la sociedad y de ingresar a los medios de comunicación de masas se ha vuelto un acicate demasiado poderoso y un factor que empuja a la recolección y al gasto del dinero en la política. La complejidad y profundidad del tema sólo se capta si se le mira a la luz de ese marco real, propio de las sociedades contemporáneas.

Creo que allí está el telón de fondo en donde se despliega la discusión contemporánea, la realidad ineludible, la causa que empuja a la búsqueda de una mayor cantidad de recursos para los partidos y la diversificación de sus fuentes. La causa última, también, que ha propiciado regulaciones cada vez más desarrolladas, más complejas y detalladas.

El caso de México

El marco general es común y universal, en la misma medida que se universalizan los procedimientos y la mecánica democrática. No obstante, cada nación las ha asimilado de un modo particular. ¿Cuáles son los problemas que han modelado la legislación mexicana en torno a las finanzas de los partidos? ¿A qué imperativos y dilemas han respondido las sucesivas reformas electorales en México?

Podemos anotar cuatro preocupaciones a las cuales la legislación mexicana ha ido respondiendo progresivamente:

1. El objetivo inicial, diríamos primigenio en 1977, fue reconocer la debilidad de los partidos políticos en México (hablo de los partidos distintos al entonces hegemónico, Partido Revolucionario Institucional, PRI) y por la vía del financiamiento público contribuir a la incipiente construcción del sistema de partidos.

2. Evitar el traslado ilegal de recursos públicos, de dependencias u órganos gubernamentales hacia los partidos políticos.

3. Propiciar una mayor competitividad; es decir, lograr que las estructuras financieras de los partidos sean menos desiguales y que el financiamiento público procure un contexto de competencia más equilibrado.

4. Evitar la dependencia de las organizaciones políticas a grupos corporativos; es decir, evitar que por la vía de las aportaciones a las campañas, a los partidos o a los candidatos, grupos opacos de interés acaben sobredeterminando a la política y a la gestión pública.

A lo largo del tiempo, cada uno de estos tópicos fue puesto a discusión con distinto énfasis a propósito de coyunturas, episodios o debates particulares. Por ejemplo, en 1977 y durante varios años después, el Partido Acción Nacional impugnó el financiamiento público a los partidos políticos, aduciendo que esa medida iría en detrimento de la independencia de los organismos políticos. Años más tarde, ese mismo partido incorporó a su agenda la necesidad de incrementar y precisar la asignación de los recursos públicos a las organizaciones partidarias.

Durante 1988 y hasta 1994 fueron muy comunes las denuncias sobre las transferencias de recursos y ayuda en especie que diferentes funcionarios y dependencias públicas, presumiblemente, ponían a disposición del partido en el gobierno.

Paralelamente, en diferentes ocasiones habían sido cuestionadas la transparencia y la magnitud de las aportaciones privadas de importantes grupos empresariales hacia diferentes partidos políticos y para campañas nacionales o de índole local. En el debate se afirmaba que con fenómenos así se ponía en duda la viabilidad de gobiernos que, a través del dinero, se encontrarían atados y condicionados a los intereses privados.

Finalmente, en 1994, luego del primer ejercicio de revisión de las finanzas de los partidos, se tuvo por primera vez, respaldada con datos cuantificables, información sobre los recursos que los partidos ponen en juego durante sus campañas políticas. El informe, elaborado por el Instituto Federal Electoral, consignaba en una de sus conclusiones: "El aspecto más relevante a destacar es la notable disparidad que prevaleció entre las erogaciones de los diferentes partidos_ El estudio comparativo_ permite acercarnos con toda precisión a estas condiciones de desigualdad en las que se desenvuelve la competencia entre partidos".9 Para la elección de diputados un solo partido, el PRI, había concentrado 81.2% de los gastos totales, mientras que los otros ocho contendientes erogaron apenas el 18.8% restante. Meses después de concluida la elección presidencial en México, esa primera comparación de los gastos subrayaba la urgente necesidad de correcciones.

Ha sido un debate largo y en varios planos y ha ido cobrando intensidad y urgencia sólo en los años más recientes. A partir de 1978 la ley otorga dinero público a las organizaciones políticas pero en el comienzo sin reglamentación alguna y, por tanto, con grandes dosis de discrecionalidad.

Nueve años después, en 1986, se rectifica esa situación. Se introducen fórmulas predeterminadas para otorgar financiamiento público. En la reforma política de 1989-1990 la ley especificaba tres fuentes: una llamada "actividades generales", destinada a financiar las campañas y sostener la infraestructura del partido; otra fue la de "actividades específicas" y eran recursos otorgados para la impresión, la actividad editorial del partido, la investigación social y la formación y capacitación políticas; el tercer rubro de financiamiento se denominaba "subrogación del legislador", es decir, se otorgaban a cada partido recursos iguales a 50% de los salarios que recibían sus bancadas legislativas. Estas fuentes -que tenían la ventaja de no ser arbitrarias sino predeterminadas en la ley- empezaron a funcionar en 1991. Más tarde, en 1993, se agregó un concepto de financiamiento llamado "para el desarrollo político" y era otorgado a los partidos nacientes.

Finalmente, en los acuerdos de 1993 primero, y de 1994 después, por fin el tema del financiamiento adquirió mayor consistencia y profundidad. En 1993 se catalogaron cinco rubros posibles para el financiamiento de los partidos;10 quedó prohibido el financiamiento proveniente de los poderes federales, de los estados o de los ayuntamientos, de las entidades públicas, de extranjeros, ministros de culto y de empresas mercantiles. Se acordó que las aportaciones privadas a los partidos no serían deducibles de impuestos. Al propio tiempo, los partidos quedaban comprometidos a presentar un informe de sus ingresos y gastos de cada año y de sus campañas electorales ante el Instituto Federal Electoral, además de una serie de disposiciones generales adicionales incluyendo topes a los gastos de campaña y sanciones a cargo del Tribunal Federal Electoral.

Grosso modo, ése ha sido el desarrollo del debate sobre la financiación de los partidos políticos en México. Se trata de una discusión que sólo recientemente a producido una legislación más o menos acabada, que intenta cubrir los aspectos involucrados en un tema tan complejo y delicado.

Pero la campaña presidencial de 1994 fue un acicate demasiado fuerte para el avance legal e institucional de la democracia en México; la intensidad de la contienda, la desigualdad cuantificada por primera vez y la emergencia de tres grandes partidos con millones de votantes, exigía nuevas adecuaciones a las leyes electorales. Lo mismo el Presidente de la República recién electo, que los partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacional y de la Revolución Democrática pusieron desde el principio en el centro del debate y con todas sus implicaciones, al problema del financiamiento de la política.

Así, en 1995 y 1996 no hubo un solo aspecto de ese tema que no fuese puesto en la mesa de la discusión y que no fuese modificado. Sin duda, se trató de la operación de reforma más abarcadora e incisiva en esta materia. La conclusión más importante, lo que interesa señalar aquí, es que con la reforma de 1996, por primera vez, y desde la Constitución, se da una pauta general que dibuja un "modelo de financiamiento" a los partidos políticos en México.

Cuando hablo de "modelo" no quiero decir que México haya ideado un paradigma a seguir, nada más lejos que eso. Digo "modelo" en otro sentido: como una serie de piezas coherentes entre sí, como una suma de medidas que desde diferentes puntos atacan los mismos problemas. Es un "modelo" que se armó en 1997.

Sus tres objetivos centrales son:

1) Dar plena supremacía al financiamiento público sobre el financiamiento privado.

2) Equilibrar la competencia, es decir, propiciar condiciones de mayor equidad en las campañas electorales.

3) Permitir una fiscalización más rigurosa de las finanzas partidarias.

El "modelo" de financiamiento de los partidos en México

En la Constitución mexicana, en el artículo 41 y al lado de las nuevas formas de integración de la autoridad electoral, el tema del financiamiento a los partidos políticos es el que se contempla con mayor profundidad y extensión. Este hecho refleja de suyo, con bastante claridad, su importancia política.

El artículo 41 dice: "La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los privados".

De esta forma se refrenda la importancia que tienen los partidos como "entidades de interés público". No solamente se les otorga financiamiento para el desarrollo de sus campañas sino que garantiza los recursos para funcionar durante los tiempos no electorales, previniendo que la mayoría del dinero de los partidos sea de origen público, como la manera de evitar su dependencia de recursos privados, de recursos opacos, ilegales o corporativos.

Ese mismo artículo establece que el financiamiento público a los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas para:

a) El sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos.

b) Las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.

c) Un monto de financiamiento correspondiente a un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como por tareas editoriales.

Así pues, a los partidos se les asigna cada año el monto que les corresponde para sus actividades ordinarias y por actividades específicas, mientras que en los años electorales reciben, además de los dos anteriores, el rubro correspondiente a las "actividades electorales" (tendientes a la obtención del voto según la literalidad de la ley).

El objetivo de la equidad aparece también en las definiciones constitucionales. La autoridad electoral, en este caso el Consejo General del IFE, determina la bolsa de financiamiento. Luego esa masa de recursos será repartida entre los partidos de conformidad con esta fórmula: 30% se distribuirá exactamente igual y el 70% restante se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. La misma cantidad se duplica en los años electorales por la vía del rubro de "actividades electorales".

¿Cuáles son los otros componentes de este modelo de financiación? Se consolidaron y ampliaron restricciones importantes: no pueden contribuir a las finanzas partidistas ninguna entidad del gobierno federal o estatal; ninguno de los poderes de la Unión; partidos políticos u organizaciones extranjeras; tampoco organismos internacionales ni ministros de culto ni tampoco empresas de carácter mercantil. Además quedan prohibidas las aportaciones anónimas.

Pero sin duda son otros dos los rasgos que definen al "modelo": el establecimiento de topes a los gastos de campaña y de formas de vigilancia, auditoría y fiscalización a las finanzas de los partidos políticos. Finalmente, y como complemento necesario, límites muy bajos y estrictos a las aportaciones privadas. Veamos.

En primer lugar se determina una bolsa general con base en tres valores que se definen como "costos mínimos de campaña"; de su multiplicación se deriva lo que la ley llama "financiamiento por actividades ordinarias permanentes". La fórmula arrojó en 1997 -año de las elecciones intermedias- un resultado igual a 984 millones 495 mil 828 pesos (unos 125.4 millones de dólares11 ).

Posterior a la definición del monto sigue su distribución conforme a una pauta bien establecida: 70% de la bolsa es asignada conforme al porcentaje de votación y 30% de un modo estrictamente igualitario para todos los partidos legalmente registrados.

Adicionalmente, como habíamos adelantado, en el año electoral la ley dispone que se asigne también otra cantidad idéntica a cada partido por concepto de gastos de campaña. De tal suerte que el monto global de 984 millones 495 mil 828 pesos se duplicó en 1997 y se distribuyó de la misma forma.

Pero además la ley establece otra modalidad de financiamiento llamada "actividades específicas", que se otorga con el fin de apoyar a la investigación y la capacitación política de las organizaciones. Se trata de un reembolso de 75% del gasto comprobable que los partidos presentan ante la autoridad electoral.12

En total la fórmula a que obliga el modelo de financiamiento mexicano por sus diferentes modalidades arrojó un total de dos mil 111 millones 493 mil 862. 23 pesos, unos 263.9 millones de dólares,13 cantidad que representa un aumento en casi cinco veces al financiamientopúblico otorgado en 1994.

Es ése el primer gran rasgo del "modelo" que debo subrayar: una gran disposición de recursos públicos y un enorme aumento en relación con lo que el Estado otorgaba hasta antes de la reforma. El total de la financiación representó alrededor de 0.30% del presupuesto de egresos netos de la Federación en 1997.

Ahora bien, del otro componente básico de la forma de distribuir esos recursos podemos decir que su objetivo de la equidad fue cabalmente cumplido. Una comparación entre lo recibido bajo las fórmulas de 1994 y las de 1997 muestran una sensible mejora en las condiciones de la competencia:

El PAN pasa de 14.3 a 26.4% del total del financiamiento público, es decir, gana casi 12 puntos; el PRD alcanza nueve puntos porcentuales en su participación; el PT más de seis y el PRI pierde en su posición privilegiada al pasar de 49.3 a 44.3% del financiamiento público. Pero la fórmula es dinámica, es sensible a los cambios en la propia competitividad de los partidos; para 1999 las cosas eran ya más equitativas: el PRI sólo obtenía 33.9% del financiamiento total; el PAN se mantenía con la misma proporción y el PRD casi llegaba a 25%. En otras palabras, se trata de un mecanismo que se retroalimenta: al incrementarse el dinero público y al distribuirse de mejor manera, crece la capacidad de despliegue y penetración de los partidos, aumenta su caudal de votos y, por tanto, asciende el porcentaje que reciben del financiamiento público.

No es ése el único rasgo que tiende a crear condiciones más equilibradas: está también el establecimiento de topes de campaña más realistas, definidas por la autoridad electoral, y es justamente el tercer elemento clave del modelo de financiación. Una doble modificación funcional resultó lo bastante atinada como para hacer que los límites a los gastos descendieran y se convirtieran en factores reales para la modulación de la competencia: por una parte, un proceso de nueva distritación, el cual hizo más homogéneos los distritos y la población que contienen y, por otra, el hecho de permitir que los topes fuesen definidos centralmente, desde el Consejo General y ya no desde los 300 distritos electorales.

Una simple mirada a los precios corrientes nos informa del descenso: para la elección de 300 diputados de mayoría en 1994 se fijó un monto total equivalente a 255 millones de pesos (31 millones de dólares); para la de 1997 se fijó un techo global de 202 millones 827 mil 456 pesos (25.3 millones de dólares). Pero a precios constantes,14 tenemos que el tope global a los gastos para diputados sufrió un descenso real equivalente a 54%.

Algo similar ocurrió en la elección de senadores: en 1994 cada campaña de senadores tuvo un tope de siete millones 970 mil 874 pesos (996 mil dólares). Si hacemos la misma operación con la cantidad establecida por el IFE, tendremos que cada campaña no pudo gastar más de cinco millones 508 mil 298.99 pesos en promedio (unos 688 mil dólares). En pesos mexicanos, a precios constantes, en 1997 el gasto de campaña por cada senador fue 61% más bajo que en 1994.

El cuarto elemento, que necesariamente complementa al modelo, lo constituyen las aportaciones -deliberadamente bajas- que pueden hacer los particulares. Los límites que marca la ley son tres:

1) Para el conjunto de los simpatizantes de cada partido hasta 10% del total del financiamiento otorgado para actividades permanentes a todos los partidos durante el año.

2) Una persona, en lo individual, podrá aportar a un partido sólo 0.05% de ese monto.

3) Suprime las aportaciones anónimas.

Las determinaciones del IFE en esta materia ubican a los límites así: al conjunto de las aportaciones de los simpatizantes de un partido político sólo pudo llegar a 103 millones 175 mil 82 pesos (12.89 millones de dólares); y a las aportaciones de particulares 515 mil 875.4 pesos (64 mil 400 dólares). En otras palabras, la ley pretende cerrar la posibilidad de que el financiamiento privado sea tan grande que se convierta en vehículo de un nuevo desequilibrio entre los partidos.

Finalmente, están la revisión y la fiscalización a las finanzas de los partidos políticos. Sin avances importantes en este componente no podrían cumplirse ni los topes establecidos ni el acotamiento al financiamiento privado. Gracias a la reforma de 1996 se mejoraron todos los instrumentos contables de revisión; por ejemplo, por primera vez en México se hizo posible la ejecución de auditorías directas a los partidos políticos y se afinaron los instrumentos de recepción y verificación de sus recursos; al mismo tiempo permanece la obligación de presentar informes anuales y sobre ingresos y gastos de campaña de cada uno de los partidos políticos.

Se ha creado un cuerpo técnico especializado en la fiscalización de las finanzas partidistas. Si en 1994 revisábamos sólo 16% de los gastos declarados en cada uno de los 32 estados y en cada uno de los 300 distritos, en 1997 ya verificamos 68%, y sobre un volumen de gastos e ingresos mayor; además se perfeccionó el régimen de sanciones por violaciones a ley y en este año tendremos acceso a la información sobre el patrimonio de los partidos. Estamos perfectamente conscientes que las erogaciones más importantes se realizan en los medios masivos de comunicación; por eso, la autoridad electoral debe conocer una parte importante de las contrataciones de espacios televisivos y radiofónicos; así realizamos una suerte de intermediación entre los medios y los partidos, además de que, durante la campaña, efectuamos monitoreos a la propaganda de los partidos. Mediante esos mecanismos sabemos con más aproximación los montos erogados en radio y televisión que son, con mucho, la parte más grande del gasto que los partidos políticos realizan durante una campaña electoral.

No está de más decirlo: en esta materia hemos adoptado una estrategia progresiva; exigiendo cada año más información, mayor detalle y precisión; estamos avanzando en la contrastación y en el "cruce" de información con otras instancias electorales de índole estatal; sobre todo, conforme acumulamos datos podemos hacernos de parámetros ciertos para poder dimensionar y revisar de mejor manera la información que llega a la autoridad electoral.

Para seguir con cierta terminología española, podemos decir que México cuenta con "un modelo de financiación"15 preeminentemente a cargo del gasto público. Por lo demás, esto no significa más que ponernos en sintonía con los rasgos más definitorios del "derecho de partidos" que la gran mayoría de países occidentales adoptaron para sus democracias desde la postguerra.

Este es el modelo que quiere ensayar la nueva legislación electoral mexicana: un incremento muy importante de la cantidad de recursos a los partidos; el dinero público como componente primordial de sus recursos, distribuido de modo más equitativo, con topes bajos y claros a los gastos de campaña, con serias restricciones a las aportaciones privadas y con mecanismos más estrictos de control y vigilancia. No hay duda que el éxito de este esquema depende en última instancia de este componente; es decir, de que el dinero pueda ser eficazmente revisado.

Fue gracias a este "modelo" de financiación que los partidos escenificaron en 1997 una contienda electoral que, como nunca, fue equitativa, equilibrada, pareja. Si el dinero público no hubiese sido abundante, difícilmente los partidos hubieran podido sostener sus campañas sistemática y crecientemente en la radio y la televisión y su penetración social no hubiera observado el crecimiento que realmente tuvo.

Nunca, los partidos y los candidatos habían estado tanto tiempo en el espacio mediático: además, los tiempos permanentes que otorga la autoridad electoral se incrementaron de 114 a 906 horas; los tiempos especiales pasaron de 25 a 208 horas; si en 1994 tuvieron cinco mil 684 spots promocionales, en 1997 llegaron a 16 mil 792. Esto significa, en tiempo efectivo, 62 horas adicionales al aire. Además, esos programas se transmitieron en mejores horarios y por 20 canales de televisión (en 1994 eran sólo dos) y más de 100 frecuencias de radio (antes de la reforma electoral eran sólo 16).

El financiamiento público abundante fue un factor esencial para lograr campañas intensas, grandes contingentes de activistas profesionales sosteniendo a la política, a la crítica, a los candidatos lanzados a los medios masivos de comunicación. Quiero decir que en la circunstancia específicamente mexicana los partidos políticos tuvieron todos los elementos para desplegarse, argumentar y convencer.

Bien vistas las cosas, esas condiciones constituyeron uno de los rasgos emblemáticos de las elecciones de 1997. Esa es una de las causales que explican, sin duda, el renovado poder de los partidos mexicanos y su creciente competitividad.

En esta breve sinopsis intentamos describir la construcción de la equidad en México, uno de los grandes objetivos de los arquitectos de la nueva ley electoral. En ese aspecto central -fuente de tantas discusiones, impugnaciones y diferencias en mi país- creo que, efectivamente, logramos dar un salto mayor.

El debate sobre el financiamiento a los partidos en México ha producido una legislación amplia, compleja, barroca en varios aspectos, pero que ha tocado ya a la Constitución de la República y se colocó en el centro de todo el diseño legal de la última reforma electoral de 1996.

Ha sido un camino largo, iniciado hace más de 20 años, pero acelerado sólo recientemente en 1993 y 1994: cuando son incorporados a su agenda toda esa variedad de puntos que le dan al mismo tiempo profundidad y complejidad. La nuestra ha sido una ruta típica de ensayo y error en la cual la realidad siempre ha ido imponiendo la pauta, el ritmo, la necesidad o la urgencia de los cambios.

No fue sino hasta 1993 que los temas nodales fueron ubicados gracias a las experiencias políticas, al debate público, a un mayor conocimiento comparativo con otros países. Hasta antes de ese año la ley no contenía una sola letra sobre el dinero de los partidos.

Ahora sabemos que todas las legislaciones electorales en Europa, incluyendo la de las naciones del Este, tienen algún mecanismo de financiación pública a las actividades de sus partidos (con excepción de Irlanda y Luxemburgo16). Incluso la gran excepción, Estados Unidos, está ahora inmerso en un debate para la introducción de fórmulas más amplias para el financiamiento estatal. Esto nos informa de cierto consenso mundial que valora las ventajas prometidas por el financiamiento con cargo al gobierno: en primer lugar, reconocer la importancia pública de los partidos -la presente y la futura- y, por lo tanto, se les intenta fortalecer con pleno apoyo estatal. En segundo lugar, ayuda a la transparencia pues, se supone, inhibe la búsqueda de formas de financiación opacas, interesadas o delincuenciales, y evita que los políticos se vuelvan rehenes de intereses privados. Y en tercer lugar, el financiamiento público es un instrumento manejable y utilizable para equilibrar la competencia entre lo partidos.

No obstante, la experiencia y la discusión política invitan a tomar con precaución estas ventajas. Pilar del Castillo, una experta en estos temas, nos ha advertido que el carácter preeminentemente público del sistema de financiación constituye "una bomba de espoleta retardada contra los partidos porque inversamente a lo que pudiera parecer, dificulta su consolidación al no favorecer que desarrollen firmes arraigos en el electorado". Se afirma que el modo de financiación pública no incrementa el prestigio social de los partidos y la relación con los electores, porque unos partidos que dependen tan extraordinariamente del dinero público tienen mayor riesgo de autonomizar su acción de las demandas de los electores, de acabar convirtiéndose en "meros lobbies de sí mismos".17

Creo que algo de razón le asiste a ambas posiciones: desde México puede asegurarse que el financiamiento público ha dinamizado fuertemente nuestra vida democrática, aunque también ha acarreado perversiones mayores en algunas organizaciones. Por ejemplo, en varios ejercicios de revisión de las finanzas anuales, algunos partidos -de modo recurrente- han llegado a declarar en cero sus ingresos ya no sólo por la vía de organismos simpatizantes sino incluso por aportaciones de sus propios militantes. Es decir, hemos llegado a crear organismos que dependen exclusivamente del subsidio público para poder vivir. El resultado es irónico: a los problemas del financiamiento privado se le agregan los problemas de la financiación pública.

No obstante, me parece que no podríamos ser tan categóricos. En este aspecto también hay que estar muy atentos a las sensatas recomendaciones de Dieter Nohlen. No creo que exista nada como la "fórmula mejor en absoluto" para resolver este tipo de problemas, no creo que exista el modelo de financiación ideal. Todos las formas de financiamiento tienen ventajas o desventajas, cuya importancia y valoración depende de criterios específicos y de condiciones contingentes. El ejercicio consiste en buscar la solución políticamente viable y técnicamente practicable para cada caso y cada periodo en cuestión.

Por eso creo que este tema no puede ser llevado a buen puerto si se le conduce en el nivel de los principios abstractos o tipos ideales, es decir, financiamiento público contra financiamiento privado, asignación proporcional a la votación contra asignación igualitaria, etcétera. La discusión está en los tipos de financiación, sus variantes y consecuencias prácticas. Por lo tanto, me parece que se debe pensar primero en los objetivos que se quieren alcanzar para proponer una reforma o una serie de medidas: ya sea fortalecer a los partidos, propiciar un equilibrio mínimo entre ellos, mayores garantías para un financiamiento transparente, hacer más austera la competencia electoral, etcétera. En este terreno, me declaro obstinadamente instrumental: son los objetivos los que modulan las leyes; no las leyes y las fórmulas ideales del financiamiento las que se imponen sobre los objetivos.

El gran problema de los partidos políticos en México es consolidarse como tales y desarrollar un tipo de implantación democrática y competitiva a lo largo de todo el territorio nacional. El hecho es que sus dificultades financieras para sostenerse y consolidarse a partir de las puras aportaciones de sus militantes son enormes, y su supervivencia ya no depende sólo de su capacidad de afiliación. Al menos en México, creo que también en otros países de América Latina, en el corto plazo, es improbable que los sistemas pluralistas alcancen un equilibrio razonablemente equitativo y competitivo si no interviene un sistema institucional que elimine las excesivas deformaciones heredadas por condiciones de inexistencia, cancelación o congelamiento de vida partidista.

Pero además, el impresionante aumento de los gastos de las organizaciones debido a la masificación y a la nueva estratificación de nuestras sociedades y a la necesidad de estar presentes en los medios de comunicación masivos, hicieron inviable pensar en un modelo autosustentable de los partidos políticos, sin subsidio directo del Estado.

Termino como empecé. Lo más urgente es también aquello que puede generar los consensos que necesitamos: no perder de vista que en este tema se juega una parte importante de la legitimación de los partidos políticos y de los sistemas democráticos.

Que el dinero en la política sea transparente y propicie la multiplicación de la competencia abierta y libre, sin cortapisas, conviene a todos los partidos y a los regímenes que les dan cabida.

Hay que mirar estos problemas con sentido de la historia y con optimismo: en América Latina estamos discutiendo y trabajando alrededor de los temas que hacen a las democracias maduras. Nadie prometió que la democracia no acarrearía problemas. Para fortuna de todos estamos discutiendo una agenda que ya no es la de nuestro pasado autoritario, sino justamente, una agenda que nos conecta con el complejo, barroco, negociado, pero promisorio, porvenir democrático.

1 Angelo Panebianco, Modelos de partido, Madrid, Alianza Editorial, 1990.

2 Heinrich Triepel, "Derecho constitucional y realidad constitucional", en Kurt Lenk y Franz Neumann (eds.), Teoría y Sociología. Críticas de los Partidos Políticos, Barcelona, Anagrama, 1980.

3 Véase a Roberto Blanco Valdés, "Consideraciones sobre la necesaria reforma del sistema español de financiación de los partidos políticos", en La financiación de los partidos políticos, Cuadernos y debates núm.47, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 23 de noviembre, 1993.

4 Roberto Blanco Valdés, "La financiación de los partidos", en Claves de razón práctica, núm. 49, Madrid, enero y febrero de 1995.

5 A cargo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el Centro de Asesores de Promoción Electoral, de Costa Rica, y el Centro de Investigaciones Sociológicas de España. Se trata del Proyecto de Investigación sobre la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales en Iberoamérica.

6 Roberto Blanco Valdés, "Consideraciones sobre la necesaria reforma...", op cit.

7 Roberto Blanco Valdés, "La financiación de los partidos", op cit.

8 O. Kircheimer, "The Transformation of Western European Party System", en J. L. Palombara y M. Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, Princenton University Press, 1966.

9 Dictamen de la Comisión de Consejeros del Consejo General del IFE, sobre los informes de gasto de campaña de los partidos políticos, 7 de abril, 1995.

10 1) Público, 2) de la militancia, 3) de los simpatizantes, 4) autofinanciamiento y 5) por rendimientos financieros.

11 Las cantidades manejadas en dólares están expresadas en precios de 1997.

12 En otra parte del Código Electoral los partidos con registro pero sin posiciones en la Cámara de Diputados estuvieron sujetos a una modalidad de financiamiento diferente; el Partido Cardenista y el Verde Ecologista tuvieron una ministración especial. Y finalmente, en una categoría distinta, estuvieron los partidos que obtuvieron su registro condicionado antes que la reforma lo eliminará; en ese caso estuvieron el Partido Popular Socialista y el Demócrata Mexicano.

13 Y aún más, según el artículo sexto transitorio del Código Federal de Organizaciones y Procedimientos Electorales, los partidos tendrían derecho a disfrutar de estas prerrogativas a partir de noviembre y diciembre de 1996; es decir, tendrían derecho a una ministración retroactiva. El gran total de recursos otorgados para este proceso electoral asciende a dos mil 406 millones 238 mil 217.53 pesos, unos 253.2 millones de dólares a precios de 1999.

14 Tomando como año base 1994 y aplicando el Indice Nacional de Precios al Consumidor (173.74 acumulado de enero de 1994 a enero de 1997).

15 El término es de Roberto Blanco Valdés, op cit, 1993.

16 Pedro Planas, "Normas para regular la campaña electoral", en Memoria del simposio sobre reforma electoral, Lima, IFES-USAID, 1996.

17 Pilar del Castillo, "Objetivos para una reforma de la legislación sobre financiación de los partidos políticos"; en La financiación de los partidos políticos, Cuadernos y debates núm.47, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 23 de noviembre, 1993.

José Woldenberg K., es presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Ponencia preparada para el Primer Congreso Internacional de Derecho Electoral y Partidario, en Paraná, Brasil, agosto de 1999.