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Jacqueline Peschard

Derechos sin instituciones

Un código electoral para el Distrito Federal

La reforma política del Distrito Federal que ahora está en la mesa tiene antecedentes tanto directos —en el caso específico de la ciudad de México— como indirectos —en el ámbito federal— que vale la pena destacar. Desde 1987, cuando el reclamo democrático alcanzó a la capital del país con la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, la reforma política de esta ciudad se ha centrado en dos grandes propósitos: 1) la restitución plena de los derechos políticos de los habitantes de la ciudad y 2) la construcción de instituciones democráticas de gobierno.

En el curso de estos diez años se han alcanzado avances significativos en ese sentido: con la constitución de un gobierno propio para el Distrito Federal, en el mismo territorio de la sede de los poderes federales, éste dejó de ser una entidad meramente administrativa para constituirse en una entidad política; con la transformación de la Asamblea de Representantes en Asamblea Legislativa a este órgano de representación se le confirieron facultades tan importantes como la aprobación de la Ley de Ingresos y del presupuesto y la cuenta pública de la ciudad; con la elección del jefe de gobierno en 1997 y la de los delegados para el 2000, los capitalinos superamos nuestra condición de "ciudadanía disminuida".

Si bien la reforma política del DF se ha hecho por aproximaciones sucesivas y con disposiciones secuenciales, es un hecho que se han logrado incrementos importantes en los espacios de participación y de representación políticas de los habitantes de la ciudad capital y que el gobierno de la misma ha adquirido una base de legitimidad democrática indiscutible. Otro elemento positivo que vale la pena resaltar de este ya largo proceso de reforma política es que las asignaturas pendientes están muy bien identificadas, lo cual abre posibilidades para que esta nueva fase de reformas sea definitiva, es decir, que los habitantes del DF tengamos plenamente garantizados nuestros derechos políticos.

En lo que toca concretamente al Código Electoral del Distrito Federal, tema específico que nos ocupa, hay antecedentes favorables para que las distintas fuerzas políticas arriben con facilidad a un acuerdo sobre los contenidos del mismo. Al inicio de 1996, los partidos políticos con representación en la Cámara de Diputados firmaron un "compromiso político formal" que abarcaba 27 puntos de coincidencia sobre la organización del gobierno del DF, y aun que algunos de ellos son una realidad, los demás ya tienen un camino recorrido. La reforma constitucional en materia electoral de agosto del mismo año, que recibió el aval de todos los partidos y significó un salto cualitativo en la organización confiable de los procesos electorales federales, es otro punto de referencia obligado. Asimismo, la reforma del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal de diciembre del año pasado, sancionada por todos los partidos con representación en la Asamblea Legislativa, ratifica mi optimismo en relación con la elaboración del Código Electoral del Distrito Federal. No obstante, las propuestas que voy a hacer implicarían nuevas modificaciones tanto constitucionales como al Estatuto de Gobierno antes mencionado.

Sobre el tema de los derechos y las obligaciones políticas de los ciudadanos del DF, habría que recoger lo señalado en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en lo referente a los derechos de los ciudadanos a ejercer de manera libre, secreta y directa el voto universal para integrar los órganos de gobierno capitalinos, previo cumplimiento de los requisitos que fija el artículo 34 de la Constitución, además de estar inscritos en el padrón y las listas nominales de electores. Asimismo, debe quedar contemplado el derecho a constituir partidos y agrupaciones políticas mediante la afiliación individual y libre. También debe sancionarse el derecho de los ciudadanos capitalinos a participar como observadores de los procesos electorales. Todo ello, sin demérito de lo que precisa el Estatuto de Gobierno del DF en su artículo 22 en el sentido de que la participación ciudadana se desarrollará tanto en forma individual como colectiva de cara a la búsqueda de la solución de problemas de interés público.

En mi opinión debe mantenerse el principio de que sean los partidos nacionales los que puedan participar en las elecciones locales del Distrito Federal. Si bien la figura de partidos políticos locales debería estar abierta en el resto de las entidades federativas, el caso del Distrito Federal debe tomar en cuenta que esta posibilidad alentaría la pulverización de las fuerzas políticas en una zona que ha probado ser el bastión originario de la gran mayoría de los partidos políticos nacionales. El mismo criterio debería aplicarse a las agrupaciones políticas, en el entendido de que son organizaciones con una fuerte base social capitalina.

Respecto a los poderes Legislativo y Ejecutivo de la capital, en primer término habría que buscar que éstos adquieran facultades plenas que los asemejen a los poderes correspondientes con el resto de las entidades federativas, haciéndose cargo de que el DF está gobernado tanto por autoridades federales como locales.

En relación con la elección del jefe de gobierno del Distrito Federal, debe mantenerse la fórmula de mayoría simple, como está reglamentado actualmente. No estoy de acuerdo con la idea de una segunda vuelta que tiene el propósito de lograr una base de legitimidad mayoritaria, porque en sí misma no resuelve el problema de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y sí, en cambio, fomenta la fragmentación de las fuerzas políticas en un contexto de multipartidismo como el presentado en el Distrito Federal.

En lo que respecta a la integración de la Asamblea Legislativa, habría que mantener la fórmula mixta de representación, pero con una distribución diferente que garantizara mayores espacios de representación para las distintas fuerzas políticas, atendiendo al hecho de que la ciudad de México ha sido tradicionalmente una entidad pluripartidista, a diferencia del esquema bipartidario que se ha trazado en la mayoría de las demás entidades federativas. Aquí, la competencia política no se ha centrado en la disputa entre dos grandes partidos sino, al menos, entre tres, incluso ahora que ya contamos con elecciones para el titular del Ejecutivo local, que por su carácter unitario —elección de tipo suma cero—, donde sólo un partido gana todo, tiende a fortalecer un esquema de dos grandes fuerzas políticas.

Los distritos del DF para las elecciones locales deberían ser los mismos que los federales, rediseñados en 1996 para hacerlos más equivalentes en términos poblacionales y para que la división política fuera lo más cercana a la división administrativa de las delegaciones. Al tener 30 distritos de mayoría, los restantes 36 serían de representación proporcional para dar mayor juego a las distintas fuerzas políticas que, tal como señala el Estatuto de Gobierno, tendrían que acreditar candidatos en todos los distritos uninominales del DF para poder acceder a los escaños de representación proporcional.

Es necesario eliminar el actual "candado de gobernabilidad", por el cual el partido que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y al menos 30% de la votación tendría derecho a tantos diputados de representación proporcional como fuera necesario para tener la mayoría absoluta de la Cámara. No me parece que contribuya a la gobernabilidad la constitución de mayorías mecánicas, todo lo contrario, es una apuesta que alienta situaciones críticas sobre todo cuando los contendientes están cercanos en sus porcentajes de votación: predecible para el Distrito Federal. Habría que promover que quien gane pueda ser un eje para la formación de coaliciones en la Asamblea Legislativa. Creo que la fórmula federal de un premio de mayoría de 8% y el candado de que ningún partido podrá contar con más de 60% del total de diputados electos por los dos principios es adecuada. En este sentido, debería abrirse la coalición de los partidos en todo momento, con objeto de estimular esquemas de colaboración entre las fuerzas políticas no solamente en el terreno electoral, sino en el gubernamental y parlamentario.

Un ejercicio de esta índole, tomando los resultados de la elección de 1997 y considerando que ahora el umbral mínimo para alcanzar diputados de representación proporcional en el DF es el mismo que el federal de 2% de la votación, permite apreciar que mientras que con la distribución actual el partido con la mayoría de votos tuvo una sobrerrepresentación de diez puntos porcentuales, con la fórmula que ahora sugiero tendría sólo una de 5.5 puntos. En cambio, la subrepresentación de la segunda fuerza ya no sería de ocho puntos porcentuales, sino únicamente de tres y de la tercera fuerza quedaría prácticamente proporcional en lugar de tener una subrepresentación de dos puntos porcentuales. De la misma manera, la cuarta fuerza electoral tendría solamente una subrepresentación de 1.5 puntos en lugar de tres puntos, como fue el caso en 1997 (cuadro anexo). Cabe agregar que las restantes fuerzas que actualmente tienen escaños en la Asamblea no los obtendrían por no haber obtenido 2% de la votación. En todo caso, las bondades de esta fórmula residirían en una menor desproporción entre la votación y la representación, manteniendo las ventajas que ofrece conservar la fórmula mayoritaria en cuanto a que fomenta una relación directa entre los electores y sus representantes.

Por otra parte, se podría abandonar la idea de que la representación proporcional surgiera de listas cerradas, determinadas de antemano por las directivas de los partidos, para dar cabida a que fueran los propios electores quienes definieran, a partir de su voto por los candidatos uninominales, quiénes accederían a las diputaciones de representación proporcional.

Los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal serán electos por voto universal y secreto en las próximas elecciones federales, sin embargo, no existe una definición sobre la instancia colegiada que tendría a su cargo la supervisión y vigilancia del trabajo de los delegados. La fórmula de los consejos ciudadanos, ensayada en 1995, fue fallida por la manera en cómo se procesó la elección, dejando fuera a los partidos políticos y violentado disposiciones constitucionales, no obstante, estudios como los de Alicia Ziccardi muestran que en algunas delegaciones como Iztapalapa la experiencia fue fructífera.1 Los consejos ciudadanos funcionaron, prueba de ello fue que su desempeño no fue cuestionado, a pesar de que se dieron tensiones entre dichos órganos y los delegados, así como entre éstos y las juntas vecinales. Sin embargo, esta elección debería ceñirse a los dictados del propio Código Electoral del Distrito Federal, es decir, que tendría que realizarse a la par que la de los delegados y sin necesidad de un ordenamiento particular, como lo fue la Ley de Participación Ciudadana.

En suma, considero que contamos con experiencias exitosas para avanzar en los acuerdos políticos sobre el Código Electoral del Distrito Federal. Es el turno ahora de las fuerzas políticas que deberán construir sus acuerdos en tiempos perentorios, puesto que hoy por hoy no hay una autoridad electoral capaz de encargarse de las distintas tareas que deben acompañar la organización de los procesos electorales del año 2000.

 

Jacqueline Peschard es consejera electoral del IFE. Texto presentado en el Foro Público del Grupo de Trabajo sobre el Código Electoral de la Mesa para la Reforma Política del Distrito Federal, 1 de abril de 1998.