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Luis Gutiérrez Esparza

La solidaridad no es regional

Los acuerdos en la Segunda Cumbre
dependen de los más poderosos

La importancia real de la Segunda Cumbre de las Américas, efectuada en la capital chilena, es relativa: lo que en realidad surja o se obtenga de ella, depende en buena medida de la voluntad política de Estados Unidos, por un lado; de México y Canadá, por otro; y de Brasil en el sur. El presidente estadounidense William Clinton no logró un consenso sobre Cuba, ni siquiera una promesa de apoyo para presionar al gobierno de Fidel Castro rumbo a reformas mínimas. El primer ministro canadiense, Jean Chrétien, anfitrión de la próxima Cumbre, fue muy claro al subrayar que si bien todavía no se han dado las condiciones para que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos invite a Cuba a reintegrarse a la OEA y a ingresar en otros organismos regionales, las relaciones con la isla seguirán teniendo un énfasis bilateral o subregional a lo sumo.

México, Brasil, Chile y Perú fueron los más firmes defensores del retorno cubano; Argentina, Uruguay y Paraguay también plantearon la necesidad de poner fin al aislamiento de la isla. El presidente de México, Ernesto Zedillo, le expresó a Clinton que el bloqueo y el aislamiento lo único que han logrado es el endurecimiento del gobierno de Castro. El brasileño Fernando Henrique Cardoso reclamó una "integración sin exclusiones" y envió a su canciller, Luis Felipe Lampreia, en visita oficial a la isla, a donde también iría Chrétien.

Un proyecto de la ambición y la complejidad que implica el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), requiere de la cooperación activa de por lo menos una de las partes: Estados Unidos o los latinoamericanos. Washington está paralizado en los hechos, porque Clinton carece de autoridad ejecutiva para negociar, y el proceso legislativo habitual es muy largo y desgastante. En cuanto a América Latina, sin Brasil o México nada se mueve, y los mexicanos distan mucho de sentir un gran interés por el ALCA, pues ya tienen su propio acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá.

Los canadienses, nuevo factor de equilibrio, parecen más convencidos de la conveniencia de un convenio continental, pero tampoco experimentan particular prisa. Brasil no está seguro de que abrir de par en par su mercado a Estados Unidos sea la mejor opción para un proyecto nacional de largo plazo, y menos para su ambición de liderazgo latinoamericano que siente amenazada por México. Diversas zonas del continente se agrupan ya en áreas de integración subregional: el TLC, el Mercosur y la Comunidad Andina (que acaban de firmar un acuerdo para desmantelar sus barreras aduaneras a partir del 2000); o Centroamérica y el Caribe. Significativamente, en Santiago, las delegaciones de los Estados de cada uno de estos grupos se sentaron juntas, por separado de las demás.

No aparece un proyecto de unidad comparable al europeo. El componente cultural común sigue ausente. La relación entre el TLC y el ALCA no se despeja. La acción hemisférica sigue siendo considerada como complementaria de los programas nacionales. El principio de la subsidiaridad, tan eficaz en Europa, está ausente. Continúan moviéndose los países latinoamericanos en el ámbito de la cooperación y apenas esbozan pasos tímidos hacia una integración, más allá del libre comercio. Europa tendrá moneda común el año entrante, mientras el ALCA, en la perspectiva del 2005, plantea interrogantes regionales, subregionales y nacionales.

La solidaridad no se ha globalizado ni tampoco regionalizado. Ya en otros foros se está hablando de un impuesto a las transacciones de los mercados de cambios que pueden desquiciar a las naciones. Un elemento inseparable del proceso integrador es la seguridad. Se viene trabajando en la elaboración de un nuevo concepto de seguridad cooperativa insuficientemente configurado. No se ha logrado distinguir entre la clásica seguridad colectiva (predominante en la ONU y en la OEA), y la seguridad selectiva, propia de la OTAN en expansión, a la cual se acerca Argentina.

El tipo de amenazas y desestabilizaciones actuales no sólo es distinto a los de la guerra fría, sino que temas como la subversión, el narcopoder, el terrorismo, o su combinación no se van a desvanecer con el simple alegato tradicional de la no intervención. Poderosos intereses alientan el armamentismo y el tráfico de armas. Los jefes de Estado y de gobierno prefirieron eludir el tema y ofrecieron, a cambio, reflexiones sobre la educación, el desarrollo, la justicia y la canalización de recursos hacia rubros constructivos. Esos mismos intereses poderosos quisieran englobar a las Américas en un esquema de seguridad colectiva con predominio hegemónico estadounidense, posiblemente dentro de la globalización de la OTAN.

Aun sin perder de vista todo lo anterior, vale la pena asumir que comienza a registrarse un cambio significativo en las relaciones interamericanas mediante un proceso de reorganización en todos los niveles, que en alguna medida implica el surgimiento, problemático y paulatino, de un nuevo orden hemisférico, el primero desde la postguerra fría. Este nuevo orden se caracteriza por los siguientes factores:

• Ha surgido una nueva agenda diferente a la tradicional, cuyos pilares fundamentales son el libre comercio, el fortalecimiento y la ampliación de la democracia, la cooperación en el ámbito de la seguridad, y el desarrollo alternativo, con un mayor peso social.

• Desde la paulatina transición a la democracia en la década pasada, y a pesar de periodos de retrocesos, América Latina ha demostrado una mayor y más eficiente capacidad de gobernabilidad.

• Se ha producido un consenso en torno a la necesidad de la gobernabilidad democrática, que comienza a incorporar los temas de la equidad y la discriminación.

• En el hemisferio avanza un nuevo subregionalismo que le ha dado a los países de América Latina mayor peso en sus relaciones con Estados Unidos. En este sentido, cabe señalar la consolidación de organizaciones subregionales como el TLC y el Mercosur, que se perfilan como los polos de poder regional más importantes. El subregionalismo puede ser visto como un paso preliminar hacia la consolidación de este nuevo orden hemisférico. Sin embargo, persisten las suspicacias entre las potencias subregionales.

• En este nuevo orden hemisférico, destaca particularmente el surgimiento de Canadá como un actor fundamental. En su calidad de país desarrollado —el único en las Américas que forma parte del Grupo de los Siete, fuera de EU—, su ingreso a alianzas y acuerdos regionales, como la OEA y el TLC, además de los convenios bilaterales, ha introducido un tono distinto, de mayor equilibrio, en las relaciones interamericanas.

Las soluciones unilaterales son cada vez más difíciles e inoperantes. Estados Unidos carece paulatinamente —en una progresión acelerada— de los instrumentos adecuados para imponer su política. El nuevo sentido comunitario abre mayores espacios de negociación para los países de América Latina, y la apertura de tales espacios obliga a la formación de coaliciones, donde surgen decisiones consensadas que no siempre favorecen a los países más pequeños, del hemisferio, pero tampoco aseguran los designios estadounidenses.

Estados Unidos reinició el proceso de integración de las Américas en la Primera Cumbre, llevada a cabo en Miami, sobre la premisa de construir un nuevo esquema multilateral cuyas pautas principales serían definidas en y desde Washington, donde se elaboró la agenda, lo cual incidió en la presencia de un marco de susceptibilidades por parte del resto de los países de la región. El plan de acción final reflejó el peso de la influencia estadounidense. En Santiago la situación cambió.

Para que se atenuaran y desaparecieran los recelos latinoamericanos fue preciso que el avance desplazara la definición de las prioridades del polo hegemónico estadounidense hacia una verdadera multilateralidad regional. Las discusiones y el debate regional en torno al Plan de Acción de Santiago, demostraron que todos los países tienen mayor capacidad de influir en las definiciones que conformarán el nuevo orden regional.

El proceso de las cumbres incorpora y les da un papel relevante a organismos como el BID y la CEPAL; posibilita un mayor aprovechamiento de recursos internacionales disponibles, como los del Banco Mundial; y redefine y potencia a la OEA, de alguna manera rescatada de la obsolescencia en la que estaba sumida desde antes del fin de la guerra fría. Los mandatarios americanos decidieron, en Santiago, encomendar a la estructura interamericana presidida por César Gaviria el seguimiento ejecutivo de sus acuerdos.

El proceso de las cumbres obliga paulatinamente a los países de la región a rendir cuentas en un foro internacional supremo. Especialmente importante en lo que atañe a posibles violaciones del orden democrático. La presión de todos para mantener vigentes los sistemas y las instituciones democráticas ha tenido importantes resultados que previnieron el colapso de algunas democracias incipientes. Desde luego, esta exigibilidad (cuya raíz es el principio sajón de la accountability), aún no se extiende hacia otras áreas importantes, como la salvaguarda y promoción de los derechos humanos, el combate al narcopoder y el fortalecimiento de la democracia en el contexto de las reformas económicas.

Las cumbres posibilitan un impulso vital de cara al futuro. En la capital chilena se decidió aportar voluntades y recursos para reforzar los cimientos del orden democrático, cuyo énfasis esencial contempla a la educación como el principal vector del cambio y la justicia social; iniciar un combate continental coordinado contra las principales amenazas que lo acechan —impunidad, corrupción, terrorismo, crimen organizado—, y crear un frente común contra el ancestral lastre de la pobreza, al tiempo que se busca avanzar en el libre comercio.

El principal problema es la falta de institucionalidad: es preocupante la debilidad de la OEA, dado que fue designada como la responsable del seguimiento ejecutivo, es decir, de la coordinación de los esfuerzos nacionales en el marco de las decisiones continentales. ¿Habrá un cambio efectivo en la voluntad política de sus integrantes hacia la OEA y, en particular, de los económicamente más poderosos, encabezados, como es obvio, por Estados Unidos?

Un segundo problema se refiere a la delegación de problemas domésticos en instancias multilaterales. Si bien ello puede ser importante para países pequeños de escasos recursos, nunca la acción internacional resolverá esas cuestiones, que requieren decisiones nacionales, no sólo por razones de soberanía sino de operatividad y eficiencia.

Además de lo anterior, es evidente la falta de recursos para llevar adelante cada una de las iniciativas propuestas, que ya pasan del centenar. La excepción es el notable compromiso del BID de financiar en gran parte las resoluciones sobre la educación, en las cuales México tuvo un papel destacado, y frenó un intento transnacionalizador estadounidense. Las demás iniciativas, especialmente las quese refieren al tema ecológico-ambiental, carecen de recursos adecuados, pese a que los jefes de Estado y de gobierno entregaron una relación por 45 mil 594 millones de dólares, procedentes tanto del BID como del Banco Mundial y de fondos nacionales.

A pesar de un importante reconocimiento a la sociedad civil, persiste una escasa participación. No se han desarrollado mecanismos concretos para involucrarla de manera real y tangible, y encauzar sus iniciativas o recibir sus aportaciones para las propuestas gubernamentales y de los principales grupos de poder. Ha sido importante la presencia y la acción de los empresarios en las discusiones en torno al ALCA, pero no se ha gestado la posibilidad de involucrar a los trabajadores.

Todo lo anterior desemboca en la dificultad de crear regímenes internacionales vinculantes; es decir, cómo lograr que cada país, por grande o pequeño que sea, se autoobligue a cumplir con lo firmado desde Miami. Consecuentemente, surgen tensiones y contradicciones entre los procesos políticos internos y el proceso multilateral. Los jefes de Estado y de gobierno enfrentan opositores de todo tipo, desde sindicatos, movimientos indigenistas y ecologistas, hasta quienes promueven el nacionalismo y el proteccionismo en distintas formas. Todo esto es parte del juego democrático. El proceso se vuelve, por ello, cada día más complejo. El liderazgo democrático es la clave en la articulación de estos intereses disímiles. El dilema sigue siendo la capacidad de traducir los planes y proyectos multilaterales al nivel local. Es indudable que existe una reorganización hemisférica, pero también que aún son escasas sus repercusiones en la vida cotidiana de las comunidades y los ciudadanos.

Es evidente el cambio del eje de la confrontación al de la cooperación, para integrar, en busca de soluciones comunes, viables y sostenibles, los temas de la agenda hemisférica; desde la justicia hasta el desarrollo sustentable, desde la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos hasta la de resolver los desafíos de equidad y protección social. Sólo la institucionalización permitirá consolidar el proceso, y habrá de expresarse en la consolidación de una comunidad de intereses fundada en valores compartidos y en un intercambio y complementación crecientes, que luce muy lejana.

 

Luis Gutiérrez Esparza, comentarista de temas políticos en Radio 13, es director general de Macropolítica de México. Estuvo en Santiago de Chile durante la realización de la Segunda Cumbre de las Américas.